II SA/Gl 964/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi T. B. (B.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 5 maja 2025 r. nr SKO.4103.33.2025 w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Decyzją z 27 stycznia 2025 r., nr [...]wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezydent Miasta C. działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3 i 4, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.), a także w oparciu o stosowne akty wykonawcze wydane w ramach delegacji zawartej w tej ustawie, odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej budowę pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, planowanej na działce o nr. ewid. [...], obręb [...] o powierzchni 6.146 m2 położonej w C. przy ul. [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że wniosek w przedmiotowym zakresie został złożony 24 maja 2024 r. przez T. B. (dalej jako skarżący, strona lub inwestor). Podkreślono, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 powołanej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy może nastąpić tylko w przypadku łącznego spełnienia wszystkich warunków wymienionych w niniejszym przepisie. W tym kontekście organ pierwszej instancji wywiódł, że w sprawie nie został zachowany wymóg określony w pkt 2 cytowanego unormowania, zgodnie z którym teren objęty planowanym zamierzeniem budowlanym powinien mieć dostęp do drogi publicznej. Stosownie do treści art. 2 pkt 14 wskazanej ustawy, pod pojęciem dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do takiej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Tymczasem objęta wnioskiem skarżącego działka nr [...], w księdze wieczystej nr [...] opisana jest jako gospodarstwo rolne o powierzchni 0,6146 ha z kolei sąsiednia działka nr [...], która zgodnie z oświadczeniem skarżącego ma jej zapewniać dostęp do drogi publicznej (ul. [...]) jest wprawdzie obciążona na rzecz każdorazowego właściciela nieruchomości inwestycyjnej służebnością drogi koniecznej, jednak skoro owa służebność została ustanowiona dla gruntów rolnych i dla każdorazowego - czyli jednego - ich właściciela, to nie gwarantuje ona dostępu w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jakiejkolwiek zabudowie, a zwłaszcza całemu zespołowi budynków mieszkalnych oraz, w konsekwencji, wielu właścicielom tych budynków. Organ pierwszej instancji zaznaczył, że w świetle art. 285 § 1 Kodeksu cywilnego, służebność gruntowa polega na obciążeniu nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym na rzecz właściciela innej nieruchomości, a treść takiego prawa polega na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej. Służebność gruntową ustanawia się zatem w określonym celu. W tym kontekście podkreślono, że planowane przez stronę zamierzenie budowlane nie polega na rozbudowie czy przebudowie istniejącego budynku jednorodzinnego, lecz na realizacji zupełnie nowej inwestycji obejmującej pięć budynków mieszkalnych, do których zapewnienie pełnej obsługi komunikacyjnej oraz zaopatrzenia w media jest obligatoryjnym wymogiem wynikającym z przepisów cytowanej ustawy jak i z unormować prawa budowlanego. W szczególności zaakcentowano, że z mocy § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225), do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m, zaś ust. 2 tego uregulowania dopuszcza zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, jednak pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów. Nadto wskazano na sprzeczność określonego przez skarżącego sposobu dostępu do drogi publicznej z uzgodnieniami Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w C. zawartymi w piśmie z 19 czerwca 2024 r., gdzie ów zarządca dróg określił warunki obsługi komunikacyjnej poprzez projektowaną drogę wewnętrzną zlokalizowaną na działce nr [...] oraz na działce objętej wnioskiem, z kolei zgodnie z warunkami określonymi przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w C. realizacji sieci wodociągowej należy dokonać w wydzielonym ogólnodostępnym ciągu komunikacyjnym. Mając na względzie powyższe organ administracji wywiódł, że zadeklarowany przez inwestora sposób dostępu do drogi publicznej nie zapewnia dostępu, który czyniłby zadość powołanym wyżej przepisom, a tym samym przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie została spełniona, co wyklucza wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Niezadowolony z powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie domagając się uchylenia tego rozstrzygnięcia oraz przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, w tym powtórnego ustalenia spornej inwestycji pod kątem przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącego wydana w sprawie decyzja narusza ten przepis, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, jakoby służebność drogi koniecznej ustanowiona na działce nr [...] nie gwarantowała komunikacji terenu inwestycyjnego z drogą publiczną, a nadto została oparta na niewłaściwej wykładni przepisów Kodeksu cywilnego sprowadzającej się do nieuzasadnionego przyjęcia, że owa służebność miała być ustanowiona tylko dla jednego właściciela nieruchomości władnącej. Strona zarzuciła także brak dokonania w sprawie analizy spełnienia pozostałych przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 powołanej ustawy i ograniczenie się wyłącznie do kryterium wskazanego w pkt. 2 tego przepisu. Skarżący podkreślił, że dojazd do nieruchomości inwestycyjnej w postaci służebności drogi koniecznej ustanowionej na sąsiedniej działce nr [...] został zagwarantowany prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w C. z [...] r. (sygn. akt [...]), w którym wskazano, że realizacja przedmiotowej służebności gruntowej będzie się odbywać poprzez pas gruntu oznaczonego na mapie przyjętej 4 października 2019 r. do Grodzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w C.. Bez znaczenia pozostaje natomiast fakt lokalizowania na wspomnianej działce nr [...] dwóch budynków, jak również to, że jej zatwierdzone zagospodarowanie posiada zieleń, bez utwardzenia i wytyczenia pasa przejazdu. Zagospodarowanie nieruchomości nie może bowiem kolidować z ustanowionym na niej ograniczonym prawem rzeczowym, zaś brak wytyczenia pasa przejazdu nie zmienia faktu, że ów pas nadal jest przeznaczony do komunikacji działki nr [...] z ul. [...]. Nadto inwestor podkreślił, że droga dojazdowa, która ma przebiegać po pasie gruntu określonym jako droga konieczna na działce nr [...] jest całkowicie wystarczająca do zapewnienia komunikacji z drogą publiczną dla pięciu domów jednorodzinnych a zarazem nie stanowi nadmiernego obciążenia dla sąsiedniej nieruchomości, gdyż tego rodzaju rozwiązania są powszechnie stosowane w miastach przy zagospodarowywaniu terenów pod budownictwo jednorodzinne. Decyzją z 5 maja 2025 r., nr SKO.4103.33.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego aktu wpierw zaprezentowano dotychczasowy przebieg postępowania oraz przywołano mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa. Następnie Kolegium podzieliło wyrażone w kwestionowanej przez stronę decyzji stanowisko o braku spełnienia przez sporną inwestycję przesłanki dostępu do drogi publicznej określonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołując się na stanowisko judykatury podkreśliło, że w unormowaniu tym chodzi o dostęp nie tylko w znaczeniu prawnym lecz również faktycznym, co oznacza, że nie może on mieć jedynie hipotetycznego charakteru, lecz musi zapewniać faktycznie istniejącą możliwość przejścia i przejazdu na drogę publiczną i umożliwiać właścicielom nieruchomości władnącej jej wykorzystanie zgodnie z prawnie określonym przeznaczeniem. W tym kontekście organ odwoławczy przyznał, że wskazana przez skarżącego jako sposób komunikacji z drogą publiczną służebność drogi koniecznej została ustanowiona dla należącej doń nieruchomości na sąsiedniej działce nr [...]. Zaznaczył jednak, że owa służebność gruntowa została ustanowiona dla gospodarstwa rolnego, gdyż zgodnie z zapisami księgi wieczystej właśnie tego rodzaju nieruchomością jest działka inwestycyjna. Zgodnie zaś ze stanowiskiem orzecznictwa sądowego, jeżeli źródłem dostępu do drogi publicznej jest służebność gruntowa, to musi być ona odpowiednia, co powinno zostać ocenione z uwzględnieniem planowanej zabudowy. Kolegium podkreśliło, że służebność gruntową ustanawia się w określonym celu polegającym na zapewnieniu nieruchomości władnącej realnego i trwałego dostępu do drogi publicznej, a taki może zagwarantować tylko służebność odpowiednia dla planowanej zabudowy, to jest umożliwiająca tej zabudowie stosowaną komunikację z drogą. W tym kontekście zwrócono uwagę, że powyższa służebność gruntowa służyła dotychczas wyłącznie obsłudze komunikacyjnej niezabudowanych gruntów ornych, z kolei planowane przez inwestora zamierzenie polegające na budowie pięciu domów jednorodzinnych niewątpliwie doprowadzi do znaczącej zmiany zagospodarowania nieruchomości władnącej, która spowoduje obciążenie ruchem kołowym - wpierw sprzętu budowlanego koniecznego do realizacji inwestycji, a po jej wybudowaniu - samochodów należących do mieszkańców oraz pojazdów służb komunalnych, ratunkowych itp. Kolegium uwzględniło dodatkowo aktualny sposób zagospodarowania działki nr [...], na której trwa obecnie realizowana przez osobę trzecią budowa dwóch budynków mieszkalnych objęta decyzją o pozwoleniu na budowę z 5 listopada 2022 r., nr [...], przy czym zatwierdzone zagospodarowanie terenu w miejscu wskazanym przez skarżącego jako droga dojazdowa posiada zieleń, bez jakiegokolwiek utwardzenia, czy wytyczenia pasa drogowego. W tym stanie rzeczy powołana przez wyżej wymienionego służebność drogowa jest niewystarczająca do spełnienia wymogu wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Końcowo, odnosząc się do zarzutów odwołania organ drugiej instancji wywiódł, że do wydania decyzji o warunkach zabudowy tereny konieczne jest łączne spełnienie wszystkich wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 cytowanej ustawy i dlatego stwierdzenie, że nie zachodzi jeden z tych warunków skutkuje koniecznością wydania decyzji odmownej, co z kolei powoduje, że badanie spełnienia pozostałych przesłanek jest niecelowe. Niezadowolona z powyższej decyzji strona reprezentowana przez radcę prawnego wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się uchylenia tego aktu oraz poprzedzającej go decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenia na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podniósł zarzut naruszenia normy prawa materialnego, a mianowicie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niewłaściwą wykładnie polegającą na przyjęciu, jakoby służebność ustanowiona na działce nr [...] nie gwarantowała nieruchomości inwestycyjnej dostępu do drogi publicznej. Równocześnie zarzuciła orzekającym w sprawie organom błędną wykładnię przepisów Kodeksu cywilnego poprzez uznanie, że owa służebność gruntowa miała być ustanowiona tylko dla jednego właściciela nieruchomości władnącej, a także brak analizy pozostałych przesłanek warunkujących wydanie decyzji o warunkach zabudowy tereny, wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz 3-6 cytowanej ustawy z 27 marca 2003 r. Dodatkowo inwestor podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania polegającego na dokonaniu ustaleń faktycznych sprzecznych z istniejącym stanem rzeczy, a mianowicie: przyjęcie, że działka inwestycyjna jest gospodarstwem rolnym, choć ani jej wielkość ani sposób użytkowania, ani żaden z wpisów w ewidencji gruntów ani też postanowienie Sądu o ustanowieniu służebności drogi koniecznej nie upoważnia do formułowania takich twierdzeń, a w jej bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się działki z zabudową jednorodzinną, natomiast brak takich, na których prowadzona jest działalność rolnicza; przyjęcie, że ustanowiona służebność drogi koniecznej przebiega przez pas zieleni, podczas gdy droga dojazdowa do nieruchomości inwestycyjnej została wytyczona geodezyjnie i utwardzona za zgodą i wiedzą właściciela działki obciążonej (na potwierdzenie tej okoliczności dołączył do skargi stosowne fotografie); bezkrytyczne przyjęcie, że na działce nr [...] trwa budowa dwóch domów, podczas gdy wzniesiony został tylko jeden, zaś właściciel przedmiotowej nieruchomości oświadczył mu, że nie zamierza budować drugiego. W uzasadnieniu skarżący zakwestionował, aby ustanowiona na wspomnianej działce służebność drogi koniecznej była dedykowana jako dojazd do dla gospodarstwa rolnego zaznaczając, że ujęty w księdze wieczystej nieruchomości inwestycyjnej zapisek "gospodarstwo rolne" został sprostowany (na potwierdzenie czego przedstawił wypis z tej księgi). Nadto powtórnie podkreślił, że wskazana służebność została ustanowiona stosownym postanowieniem Sądu, gdzie wyraźnie wskazano pas gruntu, który będzie służył dojazdowi do jego nieruchomości i który w jego ocenie całkowicie wystarcza do obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji a zarazem nie stanowi nadmiernego obciążenia w użytkowaniu sąsiedniej działki. Inwestor dodał, że przedmiotowy pas gruntu nie stanowi aktualnie obszaru zieleni, gdyż w porozumieniu z właścicielem działki nr [...] doszło do wytyczenia w jego obrębie granic drogi oraz jej utwardzenia. Z kolei fakt istnienia decyzji o pozwoleniu na budowę na tej działce dwóch budynków nie może kolidować z przebiegiem drogi koniecznej a tym samym niwelować skutków prawomocnego orzeczenia sądu o ustanowieniu tej służebności drogowej zwłaszcza, że właściciel owej działki nie jest zainteresowany realizacją na niej drugiego budynku i nie zgłaszał żadnych uwag do planów zabudowy i użytkowania działki nr [...]. Końcowo skarżący zwrócił uwagę, że Prezydent Miasta C. - jak to określił - "wydał zezwolenie" na zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczącego działki nr [...], choć nieruchomość ta, podobnie jak jego działka stanowi grunt rolny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska oraz zasadniczo powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu swojej decyzji. Pismem procesowym z 8 września 2025 r. M. G. będący właścicielem sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną działki nr [...] wniósł o oddalenie skargi. Motywując swoje stanowisko wywiódł, że objęta zaskarżoną decyzją działka nr [...] jest oddalona od ul. [...] o około 70 m zaś służebność gruntowa ustanowiona na jego nieruchomości nie gwarantuje tej działce odpowiedniej komunikacji z rzeczoną drogą. Owa służebność obejmuje pas o powierzchni 0,0281 ha, została ustanowiona dla obsługi komunikacyjnej gruntów rolnych (teren nieruchomości inwestycyjnej jest aktualnie niezabudowany, położony wśród łąk i nieużytków) a w konsekwencji nie zapewnia dostatecznej obsługi komunikacyjnej planowanemu zamierzeniu, na które składa się pięć domów jednorodzinnych. Zmiana warunków zagospodarowania działki inwestycyjnej poskutkuje bowiem intensyfikacją ruchu pieszego i kołowego zarówno w trakcie ich budowy jak i później, w ramach użytkowania, do którego obsługi wskazana służebność drogowa nie jest wystarczająca, a który spowoduje nadmierną uciążliwość dla nieruchomości obciążonej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 tej regulacji, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 powołanej ustawy wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może natomiast kierować się tu względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie nie podlega uwzględnieniu. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) wykazała bowiem, że kwestionowany przez stronę akt odpowiada wymogom prawa. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności przyjdzie wyjaśnić, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi w swojej istocie promesę, czyli rozstrzygnięcie umożliwiające realizację zamierzonego przedsięwzięcia budowlanego. Określa ona parametry przyszłej inwestycji i w świetle art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest wydawana, gdy - jak ma to bezspornie miejsce w rozpoznanym przypadku - dla danego obszaru nie istnieje obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nie jest to decyzja uznaniowa, a zatem organ właściwy do jej podjęcia jest obowiązany wydać pozytywne rozstrzygnięcie, jeżeli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, z kolei odmowa ustalenia warunków zabudowy może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy planowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej z konkretnej normy prawnomaterialnej. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z zasadą sformułowaną w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia wszystkich wymienionych w nim przesłanek, a mianowicie: (1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; (2) teren ma dostęp do drogi publicznej; (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; (4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym; (5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi oraz (6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r., poz. 555 ze zm.), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Orzekające w sprawie organy zgodnie odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez skarżącego inwestycji powołując się na niezachowanie przez to zamierzenie budowlane przesłanki określonej w pkt. 2 powyższego unormowania, a mianowicie uznając, że nie posiada ono dostępu do drogi publicznej. Przyjdzie wyjaśnić, że definicja "dostępu do drogi publicznej" została sformułowana w art. 2 pkt 14 powołanej ustawy, zgodnie z którym pod pojęciem tym należy rozumieć: bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Oznacza to, że istnieją trzy możliwe sposoby dostępu do drogi publicznej: dostęp bezpośredni - gdy działka bezpośrednio przylega do drogi publicznej, albo dostęp pośredni - poprzez drogę wewnętrzną, który jest sam w sobie wystarczający i nie wymaga posiadania dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego do korzystania z tej drogi bądź też poprzez inną działkę, przy czym w tym przypadku konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy skarżący zadeklarował, że dostęp należącego doń terenu obejmującego działkę nr [...] do drogi publicznej następuje poprzez służebność drogi koniecznej ustanowioną na sąsiedniej działce nr [...]. Z danych ujętych w księgach wieczystych obu wymienionych nieruchomości wynika, że owa służebność drogowa obejmuje obszar 0,0281 ha i została ustanowiona mocą postanowienia Sądu Rejonowego w C. z [...] r. sygn. akt [...] na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. W księdze wieczystej nieruchomości inwestycyjnej w rubryce "sposób użytkowania" określono, że zalicza się ona do łąk trwałych (symbol "Ł") i choć dołączony do akt sprawy materiał dowodowy nie potwierdza, jakoby prowadzona była na niej działalność rolnicza, czy też aby stanowiła zorganizowane gospodarstwo rolne, to jednak kluczowe znaczenie ma okoliczność, że - co pozostaje poza sporem - jest to działka niezabudowana. W tym miejscu przyjdzie wyjaśnić, że służebność drogi koniecznej uregulowana w art. 145 § 1 Kodeksu cywilnego polega na tym, że na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości władnącej ustanawia się prawo przechodu lub przejazdu przez nieruchomość służebną, niezależnie od tego, czyją staje się własnością. Jest to rzeczowe obciążenie jednej nieruchomości na rzecz drugiej, dające prawo do korzystania z drogi w celu posiadania dostępu do drogi publicznej z tej nieruchomości, która z różnych przyczyn została tego dostępu pozbawiona, a rozsądnie rozumując, taki dostęp mieć musi (por. postanowienie SN z 17 września 2015 r., sygn. akt II CSK 624/15, publ. Lex nr 1844079 oraz M. Fras, M. Habdas [red.] "Kodeks cywilny. Komentarz. Om II. Własność i inne prawa rzeczowe [art. 126-352], publ. Lex). Nie można jednak tracić z pola widzenia, że w treści powołanego art. 145 § 1 Kodeksu cywilnego ustawodawca posłużył się pojęciem "odpowiedniego dostępu", nie definiując go. Stąd w orzecznictwie wykształcił się trafny pogląd, by zwrot ten interpretować poprzez sięganie do jego potocznego rozumienia. W rezultacie, termin "odpowiedni" można rozumieć jako "spełniający wymagane warunki", natomiast o tym, czy nieruchomość ma odpowiedni dostęp, decydować będą każdorazowo okoliczności konkretnej sprawy (vide: wyrok NSA z 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2766/13, publ. Lex nr 1982836). W postanowieniu SN z 13 kwietnia 2011 r. (sygn. akt V CSK 317/10, publ. OSNC-ZD 2012/2, poz. 28) wskazano, że "odpowiedni dostęp do drogi publicznej musi stwarzać rzeczywistą, bezpieczną możliwość swobodnego przedostawania się z nieruchomości do takiej drogi". Co więcej, odpowiedni dostęp do drogi publicznej powinien obejmować także możliwość przejazdu pojazdów mechanicznych, chyba że nie uzasadniają tego potrzeby nieruchomości władnącej, konfiguracja granic, ukształtowanie terenu lub interes społeczno-gospodarczy (zob. uchwała SN z 14 maja 2014 r., sygn. akt III CZP 14/14, publ. OSNC 2015/1, poz. 8). Wymóg, aby dostęp do drogi publicznej był odpowiedni do charakteru i specyfiki danej nieruchomości, to jest by umożliwiał w sposób dostateczny korzystanie z tej posesji i zapewniał jej sprawną komunikację z drogą publiczną został również dostrzeżony w orzecznictwie NSA na gruncie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie sformułowano tezę, że jeśli źródłem dostępu do drogi publicznej ma być służebność gruntowa, to musi być ona odpowiednia, co powinno być ocenione przy uwzględnieniu planowanej zabudowy (zob. powołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2014 r. II OSK 2850/12, publ. Lex nr 1481924). Dostęp do drogi publicznej powinien być dostępem zarówno prawnym jak i faktycznym spełniając kumulatywnie obie te przesłanki. Dostęp prawny oznacza, że winien on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych (zob. wyrok NSA z 18 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1053/23, publ. Lex nr 3911831). W rezultacie należy stwierdzić, że przedmiotem postępowania wyjaśniającego w sprawie ustalenia warunków zabudowy, powinna być ocena realnej możliwości wykorzystania działek do skomunikowania terenu realizacji planowanej inwestycji (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2021 r., II OSK 438/20, publ. Lex nr 3416280 oraz wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., II OSK 358/20, pobl. Lex nr 3447510). Skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się przy tym do stanowiska, że prawidłowa wykładnia definicji ustawowej z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniająca ratio legis tego przepisu prowadzi do konkluzji, iż z "dostępem do drogi publicznej" mamy do czynienia między innymi wówczas, gdy doszło do ustanowienia "odpowiedniej służebności drogowej" albowiem skoro owa służebność drogowa powinna gwarantować "odpowiedni" dostęp do drogi, to nie budzi wątpliwości, że musi być dostosowana do stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości obciążonej jak i władnącej. W konsekwencji, jeżeli planowana inwestycja ma doprowadzić do znaczącej zmiany zagospodarowania i zabudowy nieruchomości władnącej, to dotychczasowa służebność drogowa może okazać się niewystarczająca w świetle wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 powołanej ustawy. Dlatego organ orzekający w sprawie warunków zabudowy ma obowiązek rzetelnego zbadania, czy dla terenu planowanej inwestycji ustanowiona została odpowiednia służebność drogowa, przy czym nie chodzi tu o szczegółowe sprawdzenie dostępu do drogi publicznej pod kątem norm techniczno-budowlanych wymaganych na etapie pozwolenia na budowę, lecz o analizę okoliczności warunkujących prawidłową obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2850/12, publ. Lex nr 1481924). Mając na względzie zaprezentowane wyżej rozważania prawne Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Zasadnie bowiem orzekające w sprawie organy przyjęły, że służebność drogi koniecznej ustanowiona dla należącej do skarżącego działki w czasie, gdy owa nieruchomość stanowiła niezabudowaną łąkę, była wprawdzie adekwatna do obsługi komunikacyjnej tego rodzaju działki, jednakże nie będzie umożliwiać w sposób dostateczny takiego skomunikowania projektowanej zabudowie składającej się z pięciu domów jednorodzinnych. Za stanowiskiem takim przemawia dodatkowo fakt, że jak wynika z akt sprawy, jest to pas gruntu o długości około 70 m i szerokości 4 m, a zatem mając na względzie wskazania wynikające z doświadczenia życiowego można stwierdzić, że mógłby on ewentualnie umożliwić odpowiednią obsługę komunikacyjną (zapewnić stosowny dojazd i przejście) jednemu czy co najwyżej dwu domom jednorodzinnym, natomiast nie może zostać uznany za dostateczny dla osiedla składającego się z pięciu takich budynków. Organy obydwu instancji trafnie więc przyjęły, że wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie został w sprawie zachowany, słusznie podnosząc, że wskazana przez inwestora jako sposób dostępu do drogi publicznej służebność drogi koniecznej przez sąsiednią nieruchomość nie będzie odpowiednia do charakteru planowanej inwestycji nie gwarantując dostatecznej obsługi komunikacyjnej projektowanemu osiedlu, które bezsprzecznie będzie generować niewspółmiernie większe natężenie ruchu niż dotychczas. Nadto należy mieć w polu widzenia, że owo znaczne zwiększenie ruchu powodować będzie nieporównywalnie większe uciążliwości dla nieruchomości obciążonej (zabudowanej przecież budynkiem mieszkalnym), w postaci hałasu, emisji spalin oraz narażenia na erozję gruntu, przy czym dotyczy to - jak trafnie zwrócił uwagę organ - nie tylko docelowej eksploatacji inwestycji przez przyszłych mieszkańców, lecz jeszcze wcześniej - jej realizacji przy użyciu ciężkich maszyn budowlanych. Także z tego względu ustanowioną dla należącej do skarżącego nieruchomości służebność drogi koniecznej trudno uznać za odpowiednią w znaczeniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe zagadnienie zostało również słusznie dostrzeżone i zaakcentowane przez właściciela nieruchomości obciążonej w złożonym do Sądu piśmie z 8 września 2025 r., gdzie wyraził on brak zgody na wykorzystanie spornej służebności do obsługi komunikacyjnej planowanego przez stronę zamierzenia. W tym kontekście zarzuty skargi nie mogły odnieść skutku. Wbrew twierdzeniom skarżącego wypowiadające się w sprawie organy dokonały dostatecznie wyczerpujących ustaleń faktycznych w sposób czyniący zadość zasadzie prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz innych zasad procesowych uregulowanych w tym Kodeksie, a także prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia. Za chybioną należy także uznać podnoszoną przez stronę argumentację dotyczącą braku zbadania spornej inwestycji przez pryzmat innych wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określonych w pkt 1 oraz 3 - 6 wskazanego przepisu. Jak bowiem trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stwierdzenie, że dane zamierzenie nie spełnia choćby tylko jednego z wymienionych w tym uregulowaniu wymagań, wyklucza uwzględnienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy czyniąc tym samym niecelowym badanie inwestycji w aspekcie pozostałych przesłanek. Zważywszy wszystkie powołane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie i dlatego działając na podstawie art. 132 oraz art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o oddaleniu skargi. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 tej ustawy.