II SA/Gl 965/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Gliwicach na uchwałę Rady Miejskiej w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2004 r. nr XX/528/2004 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych stwierdza nieważność § 4 ust. 5 zaskarżonej uchwały - w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 kwietnia 2006 r., określonym w § 1 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w Gliwicach z dnia 16 lutego 2006 r. nr XXXIX/995/2006. Rada Miejska w Gliwicach uchwałą z dnia 3 czerwca 2004 r. nr XX/528/2004, podjętą na podstawie art. 40 ust. 8 i 9 w zw. z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 839 ze zm.), ustaliła wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych, dla których zarządcą jest Prezydent Miasta Gliwice. Uchwała ta została opublikowana w Dz. Urzęd. Woj. Śl. z dnia 17 sierpnia 2004 r. Nr 76, poz. 2255. Zmiany uchwały dokonano kolejnymi uchwałami Rady Miasta Gliwice: – z dnia 8 lipca 2004 r. nr XXI/580/2004, – z dnia 16 lutego 2006 r. nr XXXIX/995/2006, – z dnia 26 października 2006 r. nr XLVII/1209/2006, – z dnia 12 września 2013 r. nr XXXVII/751/2013. Prawomocnym wyrokiem z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 199/14 wskutek skargi Prokuratora Okręgowego w Gliwicach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność § 4 ust. 3 i 4 oraz § 2 ust. 2 uchwały z dnia 3 czerwca 2004 r., a także § 4 ust. 5 tej uchwały – w brzmieniu obowiązującym do 21 kwietnia 2006 r. W motywach Sąd wskazał na zasadność zarzutu Prokuratora co do braku ustawowych podstaw do podwyższenia o 100% stawki opłaty w przypadku reklam świetlnych i podświetlanych. Wyjaśniono, że Sąd ograniczył się jednak do stwierdzenia nieważności przepisu w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 kwietnia 2006 r. W tej dacie weszła bowiem w życie uchwała Rady Miejskiej z dnia 16 lutego 2006 r. nr XXXIX/995/2006, której mocą zmienione zostało brzmienie § 4 ust. 5 uchwały pierwotnej. Następnie obwieszczeniem Rady Miasta Gliwice z dnia 25 września 2014 r. ogłoszono tekst jednolity uchwały z dnia 3 czerwca 2004 r. Pismem z dnia 8 września 2015 r. Prokurator Okręgowy w Gliwicach wniósł skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w zakresie § 4 ust. 5 – w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 kwietnia 2006 r., określonym w § 1 ust. 2 uchwały zmieniającej z dnia 16 lutego 2006 r. Uchwale w tej części Prokurator zarzucił naruszenie art. 40 ust. 8 i 9 ustawy o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm., dalej skrótowo u.d.p) oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP, poprzez zróżnicowanie stawek opłat za zajęcia pasa drogowego pod reklamę w zależności od sposobu oświetlenia (świetlna/podświetlana), miejsca mocowania źródła światła i kierunku padania snopu światła na powierzchnię ekspozycyjną, w sytuacji gdy taki zapis uchwały wykracza poza wyraźną kompetencję rady gminy, która nie została upoważniona do zróżnicowania wysokości opłat w odniesieniu do reklam na podstawie innych kryteriów, aniżeli określonych w art. 40 ust. 9 u.d.p. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał także na naruszenie zasad techniki prawodawczej poprzez niewłaściwe oznaczenie jednostki redakcyjnej w uchwale nowelizującej, lecz jego zdaniem, nie ulega wątpliwości, że zmianie uległ § 4 ust. 5 uchwały pierwotnej. Po zacytowaniu treści art. 40 ust. 9 u.d.p., Prokurator powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, zarzucił sprzeczność z prawem tego typu zróżnicowania wysokości stawki opłaty oraz konieczność ścisłego i dosłownego stosowania zagadnienia przez organ gminy. Zdaniem Prokuratora, przekroczenie delegacji ustawowej stanowi też istotne naruszenie prawa, co uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Gliwice wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem organu gminy, przepisy art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p., nie zakazują bowiem różnicowania wysokości opłaty za zajęcia pasa drogowego. W szczególności art. 40 ust. 9 pkt 5 ustawy, pozwala na różnicowanie stawki opłaty ze względu na rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego. Dla poparcia stanowiska odwołano się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II GSK 151/08. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, a zawarte w niej zarzuty należy w pełni podzielić. W pierwszym rzędzie wyjaśnić przyjdzie, że skarga jest dopuszczalna, bowiem kwestionowana w części uchwała, a mianowicie § 4 ust. 5 w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 kwietnia 2006 r., nadanych uchwałą zmieniającą z dnia 16 lutego 2006 r., nie była przedmiotem orzekania w przywołanym wyżej wyroku w sprawie II SA/Gl 199/14. Z uzasadnienia wyroku z dnia 11 czerwca 2014 r. wynika jednoznacznie, że Sąd ograniczył się to stwierdzenia nieważności tego przepisu w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 kwietnia 2006 r., kiedy to weszła w życie zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nowelizująca, aczkolwiek wyraził już wówczas pogląd o braku podstaw ustawowych do podwyższenia o 100% stawki opłaty w przypadku reklam świetlnych i podświetlanych. Powyższy pogląd skład orzekający w pełni podzielił. Przepis art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, wyżej powołanej (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonego aktu i aktualnym, zawiera zamknięty katalog przypadków zezwalających organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego na zróżnicowanie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. I tak, z mocy tej regulacji przy ustaleniu stawek opłat uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty, 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni, 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego, 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt II GSK 1829/13 (LEX nr 1650614), z mocy art. 40 ust. 9 pkt 5 ustawy, dopuszczalne jest zróżnicowanie stawek opłat w zależności od różnic eksponowanych z uwagi na treść prawa budowlanego, a w szczególności w odniesieniu do wymagań dotyczących "urządzenia" lub "obiektu budowlanego". W związku z tym rozstrzygnięcie sprawy wymaga stwierdzenia, czy reklama świetlna względnie podświetlana, przy wprowadzeniu dodatkowego kryterium w postaci miejsca umocowania źródła światła i kierunku padania snopu światła na powierzchnię eksponującą, stanowi inny rodzaj obiektu budowlanego lub urządzenia niż reklama, zdefiniowana w art. 3 pkt 23 ustawy o drogach publicznych (wg stanu prawnego na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały). Reklamą zgodnie z definicją ustawową był wówczas nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami (z pewnymi wyjątkami, co nie ma znaczenia w niniejszej sprawie). Z kolei ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), zarówno w brzmieniu z daty podjęcia uchwały, jak i obecnie, do kategorii budowli, czyli obiektu budowlanego, zalicza jedynie wolno stojąco trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe (art. 3 pkt 3). Instalowanie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym, nie wymaga pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego). Zatem ustawa – Prawo budowlane różnicuje wymagania w zakresie reklam z uwagi na sposób połączenia z gruntem, a w przypadku reklam świetlnych i podświetlanych – w zależności od położenia poza obszarem zabudowanym. Zdaniem składu orzekającego, oznacza to, że reklama świetlna i podświetlana, nie stanowi innego rodzaju urządzenia lub obiektu budowlanego na gruncie prawa budowlanego, które nie przewiduje żadnych dodatkowych wymagań, różnicujących reklamy. Faktem jest, że § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcia pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2014r., poz. 1608), jak i poprzednio obowiązujące akty wykonawcze, wydane na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych, przewidywały podwyższenie stawek takich opłat w przypadku reklam świetlnych i podświetlanych, lecz w przypadku aktu prawa miejscowego nie jest dopuszczalnie posłużenie się analogią z uwagi na odmienną podstawę prawną upoważnienia ustawowego do działania organów samorządu terytorialnego (art. 40 ust. 8 ustawy). Za niedopuszczalnością zróżnicowania stawek opłat w przypadku reklam świetlnych i podświetlanych opowiedział się także tut. Sąd w przywołanym w skardze wyroku w sprawie II SA/Gl 214/14. Odnosząc się zaś do argumentacji Gminy zawartej w odpowiedzi na skargę, stwierdzić należy, że nie wykazano, aby w takim przypadku chodziło o inny rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego. Powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego opowiada się za możliwością zróżnicowania wysokości stawek opłat w granicach wyznaczonych przepisem art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, jednak nie dotyczy reklam świetlnych i podświetlanych. Stąd też zawartej tam argumentacji nie sposób przenieść wprost na grunt niniejszej sprawy. Naruszenie prawa, polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej, godzi też w konstytucyjne zasady działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji) oraz wydawania aktów prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji). Przesądza to o zakwalifikowaniu wady prawnej aktu prawa do kategorii istotnego naruszenia, skutkującego nieważnością uchwały w tej części z mocy art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Upływ roku od podjęcia aktu nie stanowi zatem przeszkody prawnej do jego wyeliminowania z obrotu prawnego z mocą ex tunc. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 4 ust. 5 – w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 kwietnia 2006 r. – na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Z mocy art. 152 § 2 tej ustawy, brak podstaw do określenia w orzeczeniu sądu daty utraty mocy prawnej aktu prawa miejscowego, co oznacza, że akt ten nie wywołuje skutków prawnych dopiero od chwili uprawomocnienia się wyroku. im