II SA/Gl 990/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant referent - stażysta Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Z. D. na niewykonanie przez Radę Gminy M. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 września 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 62/06 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. W wyniku rozpoznania wniesionej przez Z. D. skargi wyrokiem z dnia 22 września 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 62/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy M. z dnia [...] r. nr [...] w części oznaczonej jako § 1 pkt 2. W części tej Rada odrzuciła zarzuty do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. wniesione przez współwłaścicieli działki nr "1", w tym Z. D. W uzasadnieniu Sąd wskazał czynności proceduralne, które ponownie rozpoznając zarzut Z. D. winien podjąć Wójt Gminy, a w razie nieuwzględnienia przezeń zarzutu – Rada Gminy. Pismem z dnia [...] r. Z. D. skierował do Rady Gminy M. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zarzucając Radzie niewykonanie ww. wyroku. Z kolei pismem z dnia [...]r. Z. D., reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. skargę na bezczynność organu domagając się wymierzenia Radzie Gminy M. grzywny. Jako podstawę żądania skarga przywołuje art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej w skrócie: p.p.s.a.). W uzasadnieniu obszernej skargi pełnomocnik skarżącego omówił zarówno czynności planistyczne poprzedzające wydanie przez Sąd wyroku z 22 września 2006 r., jak i działania podejmowane po tej dacie. Zaakcentował, że uchwałą Rady Gminy M. z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości M. w gminie M. - Rada Gminy M. zmieniła obszar objęty przyszłym planem, poprzez wyłączenie z niego działki nr "1" km. 7 obręb M., stanowiącej współwłasność skarżącego Z. D. Następnie, uchwałą z dnia [...]r. Nr [...]w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Rada Gminy M. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego fragmentu gminy M. dla sołectwa M. - terenu objętego uchwałą Rady Gminy M. z dnia [...]r., zmienionej uchwałą z dnia [...]r. -nazwanego jednostką planistyczną [...]. Obie uchwały zostały przez Z. D. zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. Pełnomocnik skarżącego wskazał nadto, iż powodem wyłączenia z opracowania planu miejscowego działki nr "1" km. 7, zdaniem Wójta Gminy M., miała być zarówno przedłużająca się procedura uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości M., jak też rozbieżne stanowiska współwłaścicieli działki nr "1" km. 7. W rzeczywistości jednak, zdaniem pełnomocnika skarżącego, wszyscy współwłaściciele dążą do ujęcia spornej działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bowiem leży to w ich interesie prawnym, zwłaszcza ujęcie działki jako budowlanej. Potwierdzeniem tego jest treść wezwania do usunięcia naruszenia prawa W. D. i G. K. z dnia [...] r. Pomimo zatem upływu blisko czterech lat od wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyroku z dnia 22 września 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 62/06, Rada Gminy M. nie rozpoznała ponownie wniesionego przez Z. D. zarzutu, a Wójt Gminy nie przeprowadził i nie ma prawdopodobnie zamiaru wykonania zawartych w ww. wyroku wskazań. Nadto, przez cztery łata nie miało miejsca wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu miejscowego gminy M. Skarżący Z. D. został tym samym pozbawiony możliwości wglądu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę reprezentowana przez Wójta Gminy Rada Gminy M. wniosła o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. W uzasadnieniu podniosła, iż nie neguje faktu, że nie przeprowadzono postępowania w sprawie powtórnego rozpatrzenia zarzutu skarżącego do projektu planu miejscowości M. w gminie M. zgodnie z zaleceniami zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 22 września 2006 r w sprawie sygn. akt: II SA/GL62/06. Jednakże dla ustalenia czy zachodzą przesłanki do stawiania Gminie zarzutu niewykonania wyroku Sądu i w konsekwencji żądania wymierzenia kary grzywny, kluczowym jest wyjaśnienie, czy w sytuacji faktycznej i prawnej jaka powstała po wyroku, organy gminy były zobowiązane do przeprowadzenia postępowania określonego w art. 18 ust.2 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i w dalszej kolejności rozpatrzenia zarzutu do projektu planu miejscowego wniesionego przez skarżącego oraz czy istnieje wynikający z przepisów prawa termin na dokonanie ww. czynności. W ocenie Rady Gminy M. odpowiedź na obydwa z powyższych pytań jest negatywna. Z przepisów prawa nie wynika obowiązek, a uprawnienie rady gminy do uchwalania planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego, obowiązek taki nie został również nałożony na Radę Gminy w M. wyrokiem WSA w G. z dnia 22 września 2006 r. Rada Gminy M. uchwałą z dnia [...]r Nr [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości M. w gminie M. zmieniła obszar opracowania w stosunku do pierwotnie oznaczonego, poprzez wyłączenie z zakresu przyszłego planu działki nr "1" km.7 obręb M., stanowiącej współwłasność skarżącego, a działanie to mieściło się w granicach przyznanej radzie gminy swobody planistycznej. Nadto brak planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego nie stanowi ograniczenia praw skarżącego w określeniu sposobu przeznaczenia nieruchomości, której jest współwłaścicielem, w takiej bowiem sytuacji sprawy ładu przestrzennego określa decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, o wydanie której skarżący nigdy nie wystąpił. W ocenie Rady Gminy M. nie istnieją również wynikające z przepisów prawa terminy dla dokonania czynności zaleconych przez Sąd w wyroku Są to bowiem czynności podejmowane w trakcie procesu legislacyjnego i nie można ich zrównywać z czynnościami podejmowanymi w postępowaniu administracyjnym. Wójt Gminy M. podkreślił nadto, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości M., po uprzedniej zmianie granic opracowania, przyjęty został Uchwałą nr [...] z dnia [...]r., a opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr 127, poz. 2078 z dnia 13 lipca 2010 r. W trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 13 kwietnia 2011 r. pełnomocnik skarżącego, adw. T. B., stwierdził, że Gmina ma obowiązek opracowania planu, a w niniejszej sprawie po wyroku Sądu nie kontynuuje procedury planistycznej. Jego zdaniem niewykonanie wyroku polegało na nie respektowaniu zaleceń Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności tut. Sąd rozważył czy skarga poprzedzona została wniesieniem do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz czy skarga wniesiona została przez skarżącego w przewidzianym prawem terminie. Zdaniem składu orzekającego wymogi te zostały w niniejszej sprawie dochowane. Skarga została bowiem poprzedzona zawartym w kierowanym do Rady Gminy M. piśmie skarżącego z dnia [...] r. stosownym wezwaniem, wniesiona została nadto z zachowaniem ustawowego terminu. Pomimo spełnienia wymogów formalnych skarga nie mogła zostać uwzględniona. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd zauważa w tym miejscu, że w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. 2011, Nr 6 poz. 18) od dnia 11 kwietnia 2011 r. brzmienie przepisu obejmuje już nie tylko bezczynność organu lecz także przewlekłość postępowania. Wskazana nowelizacja pozostaje jednak bez znaczenia dla oceny okoliczności sprawy. Skarga wniesiona przez reprezentującego Z. D. fachowego pełnomocnika złożona została pismem z dnia [...]r., a wiec przed wejściem w życie nowelizacji, a nadto jednoznacznie sprecyzowano w niej, iż zarzut skarżącego dotyczy cyt. "bezczynności organu po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G.". Wskazać zatem należy, że rozpoznanie skargi na niewykonanie wyroku (bezczynność organu) z żądaniem wymierzenia grzywny wymagać musi jednoznacznego ustalenia czy zaszły przewidziane w art. 154 p.p.s.a. okoliczności. Sąd winien zatem ocenić zasadność zarzutu bezczynności organu, biorąc pod uwagę, że: "Z bezczynnością organu administracji publicznej w rozumieniu art. 154 mamy do czynienia wówczas, kiedy właściwy organ po wydaniu przez sąd prawomocnego wyroku, uwzględniającego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 albo § 2, art. 146-148 lub art. 150 skargę na akt lub czynność w zakresie określonym w art. 3 § 2 pkt 1-7 i uchylającego lub stwierdzającego nieważność zaskarżonego aktu lub czynności, nie wydał stosownego aktu lub nie dokonał stosownej czynności w powtórnym postępowaniu prowadzonym w wykonaniu wyroku sądu administracyjnego w terminach w prawie określonych" – por. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 558.). Dokonując oceny Sąd powinien także zbadać czy w ogóle zachodzi potrzeba podejmowania jakiejkolwiek działalności przez organ - w tym kontekście należy określić czy w związku z prawomocnym wyrokiem na organie ciążą obowiązki, w oparciu o które skarżący może wywodzić swoje uprawnienia - por. postanowienie NSA z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 2275/10. Przeprowadzona w takim zakresie analiza okoliczności faktycznych i prawnych sprawy prowadzi, zdaniem Sądu, do wniosku, że nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a, wbrew twierdzeniom skargi nie występuje bowiem bezczynność organu w rozumieniu przywołanej normy, a w konsekwencji wniesiona skarga nie mogła zostać uwzględniona. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że wyrok tut. Sądu z dnia 22 września 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 62/06, którego to wyroku niewykonanie podnosi skarżący, stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy M. z dnia [...] r. nr [...] w części odrzucającej zarzut skarżącego (i innych współwłaścicieli działki nr "1"), a dotyczący, jak to wówczas sprecyzował skarżący w kierowanej do Sądu skardze, wniosku o zwiększenie terenu przeznaczonego na działce pod budownictwo. Zawarte w uzasadnieniu ww. wyroku wskazania określały tryb w jakim zarzut winien zostać rozpoznany w toku dalszej procedury planistycznej, nie przesądzając czy winien on zostać uwzględniony czy odrzucony. Okoliczności faktyczne i prawne sprawy uległy jednak w późniejszym czasie diametralnej zmianie. Uchwałą z dnia [...]r. Nr [...] Rada Gminy M. dokonała bowiem zmiany uchwały Nr [...]r. z dnia [...]r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości M. w gminie M. – poprzez wyłączenie działki nr "1" z zakresu przyszłego planu. Tym samym teren ww. działki został wyłączony z dalszych prac planistycznych. Uchwała, o której mowa, została wprawdzie przez m.in. Z. D. zaskarżona jednak skarga ta została przez tut. Sąd oddalona nieprawomocnym wyrokiem z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 585/10. Sąd podkreślił wówczas w uzasadnieniu, iż rada gminy, jako organ ustawowo odpowiedzialny za uchwalenie prawa miejscowego w zakresie planowania przestrzennego, posiada w granicach prawa samodzielność oraz swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej. Rada gminy może zatem w toku prac planistycznych w miarę potrzeby dokonywać zmian, co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet, jeśli uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzania planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. Zmian w ustaleniach dotyczących obszaru i granic obszaru objętego przystąpieniem do sporządzania planu rada może dokonać w drodze uchwały zmieniającej uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego lub poprzez uchylenie tej uchwały. Właścicielowi nieruchomości nie przysługuje zaś ochrona prawna w przypadku, gdy organ gminy nie objął tej nieruchomości sporządzeniem planu, przy czym przyczyny takiej decyzji organu gminy pozostają poza kontrolą sądową. Pogląd ten w całej rozciągłości podziela obecny skład orzekający. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego, który w trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 13 kwietnia 2011 r. stwierdził, że jego zdaniem gmina ma obowiązek opracowania na swoim terenie planu zagospodarowania przestrzennego, a po wyroku Sądu kontynuacji dotychczasowej procedury planistycznej, w rzeczywistości sporządzanie planu, poza ściśle określonymi przypadkami, nie jest obowiązkiem gminy, a jedynie jej uprawnieniem. Nie stanowiło też takiego obowiązku w świetle unormowań poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r., na podstawie której toczyły się czynności planistyczne, których dotyczył wyrok tut. Sądu z 2006 r. (sytuacje szczególne, w przypadku których sporządzenie planu było obowiązkowe określał art. 13 tejże ustawy). Wskazana wyżej uchwała, mocą której Rada Gminy M. wyłączyła działkę nr "1" z obszaru, który objęty miał zostać planem miejscowym, przesądziła tym samym o zakończeniu (zaniechaniu) dalszych prac planistycznych nad projektem planu w części obejmującej ww. działkę. W konsekwencji nie można dopatrzyć się zarzucanej w skardze bezczynności organu, która zdaniem pełnomocnika skarżącego polega na niekontynuowaniu czynności planistycznych, w zakresie do którego odnosił się wyrok tut. Sądu z 22 września 2006 r., to jest czynności planistycznych obejmujących działkę nr "1". Wskutek zmiany uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego działka ta znalazła się bowiem poza terenem, na którym plan miał zostać sporządzony, a tym samym wyłączona została z obszaru objętego dalszą procedurą planistyczną. W konsekwencji zgłoszone przez skarżącego żądanie wymierzenia Radzie Gminy w M. grzywny w okolicznościach niniejszej sprawy nie mieści się w dyspozycji art. 154 § 1 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skargi w wyroku z dnia 22 września 2006 r. Sąd nie nakazał bowiem, bo i w świetle powyższych uwag nakazać nie mógł, kontynuacji dotychczasowej procedury planistycznej obejmującej działkę skarżącego. Wskazać w tym miejscu należy, że finalizując prace planistyczne po wyłączeniu z zakresu planu działki nr "1" Rada Gminy M. przyjęła uchwałą nr [...] z dnia [...]r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości M. Skargi na uchwałę tę wniósł do tut. Sądu zarówno Wojewoda [...], ja też Z. D. Nieprawomocnym wyrokiem z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt II SA/GL 992/10 Sąd w wyniku rozpoznania skargi Wojewody [...] stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały natomiast skargę Z. D. oddalił podając w uzasadnieniu, że wskutek wyłączenia działki nr "1" z obszaru objętego planem miejscowym podjęta uchwała w przedmiocie planu nie dotyczy interesu prawnego skarżącego. Uwzględniając z szeroko umotywowanych przyczyn skargę Wojewody [...] Sąd przesądził jednocześnie, że wobec zmiany obszaru planu Z. D. utracił legitymację do wniesienia zarzutu w stosunku do projektu planu (zarzut mogła bowiem wnieść jedynie osoba, której interes prawny został naruszony ustaleniami zawartymi w projekcie). W konsekwencji, jak stwierdził Sąd w uzasadnieniu ww. wyroku, a obecny skład orzekający tezę tę podziela w całej rozciągłości, nie może mieć miejsca sugerowane przez Wojewodę, a wynikające z zaleceń zawartych w wyroku z dnia 22 września 2006 r. sygn. akt II SA/GL 62/06 ponowne rozpatrzenie zarzutu Z. D. Wskutek wyłączenia jego działki z obszaru planu ustalenia zawarte w projekcie będącym przedmiotem dalszych prac planistycznych nie naruszały już bowiem jego interesu prawnego. Notabene Sąd zauważa na marginesie, że nawet w innych okolicznościach sprawy, gdyby uchwały o wyłączeniu z zakresu planu działki Z. D. Rada Gminy M. nie podjęła, obecna skarga nie mogłaby odnieść skutku. Jak bowiem wskazano już powyżej (tezę tę podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie, podnosi ją także organ w odpowiedzi na skargę) z bezczynnością organu administracji publicznej po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynność mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie wydał właściwego aktu (lub nie dokonał stosownej czynności) w powtórnym postępowaniu prowadzonym w wykonaniu wyroku sądu, pomimo upływu terminu określonego w ustawie jeśli oczywiście ustawa taki termin przewiduje – ten ostatni wymóg podkreśla m.in. np. J.P.Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2008, s. 386. Podstawowym bowiem warunkiem dla stwierdzenia istnienia materialnoprawnej podstawy wymierzenia grzywny organowi administracji publicznej w oparciu o art. 154 § 1 p.p.s.a. jest upływ terminu do wykonania wyroku wyznaczonego przez sąd administracyjny do wydania aktu lub podjęcia czynności bądź też upływ ustawowego terminu – por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 227/10. W konsekwencji jeżeli ustawodawca nie przewidział terminów do wydania stosownego aktu, nie można zarzucić organowi, że pozostaje po wyroku sądu administracyjnego w bezczynności, uzasadniającej skargę z żądaniem wymierzenia grzywny na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. Nie można bowiem rozciągać mocy obowiązującej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie określającym terminy załatwiania spraw, na wszystkie akty lub czynności wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-7 p.p.s.a. – por. T. Woś: ibidem, s. 588. Podkreślenia zatem w tym miejscu wymaga, w kontekście faktu, iż skarżący domaga się wymierzenia grzywny Radzie Gminy M., iż przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidywały odnoszących się do rady gminy terminów, w których rada winna rozpatrzyć nieuwzględnione przez organ wykonawczy zarzuty wobec projektu planu. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. nie uwzględnił wniesionej skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.