II SA/Gl 992/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2011 r. sprawy ze skarg Z. D. i Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. ze skargi Wojewody [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. oddala skargę Z. D. Uchwałą z dnia 11 grudnia 2002 r. nr 11/II/2002 Rada Gminy Mykanów przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Mykanów. Jak przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z dnia 22 września 2006 r. sygn. II SA/Gl 62/06, do procedury planistycznej prowadzonej w sprawie, zastosowanie znajdują przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Pierwsze wyłożenie projektu planu miało miejsce w okresie od 15 września 2003 r. do 15 października 2003 r. Pismem z dnia 15 października 2003 r. skarżący Z.D. wniósł zarzuty do projektu planu, sprzeciwiając się zmniejszeniu terenów budowlanych w obrębie ulicy Spacerowej, w szczególności zmniejszeniu terenu budowlanego na działce nr [...], której jest współwłaścicielem. W okresie od 11 października 2005 r. do 10 listopada 2005 r. miało miejsce drugie wyłożenie projektu planu. W dniu 30 listopada 2005 r. Wójt Gminy Mykanów zajął stanowisko w sprawie zgłoszonych do projektu planu zarzutów, m. in. w stosunku do zarzutu wniesionego przez Z.D.. Zarzut nie został uwzględniony. Uchwałą z dnia 14 grudnia 2005 r. nr 209/XXXI/2005 Rada Gminy Mykanów odrzuciła zarzuty wniesione do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W § 1 pkt 2 tej uchwały odrzucono w szczególności zarzuty dotyczący rozwiązań projektu planu jednostki planistycznej nr 1 – Mykanów, wniesione przez W.D., G.K. i Z.D., dotyczące przeznaczenia terenu 1ZN, 1UT, KS, 1MN. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że wniesione pisma tylko w części można zakwalifikować jako zarzuty. W części zawierają one uwagi do planu, które – częściowo słuszne- zostaną uwzględnione w końcowej redakcji planu. Rada wyjaśniła, że ustalenia dla jednostki 1ZN, mylnie oznaczonej ja rysunku planu jako 1ZU (co zostanie sprostowane), zostały zapisane w rozdziale IV § 16 pkt 18 projektu tekstu planu, zawierającym ustalenia uzupełniające w odniesieniu do poszczególnych jednostek. Skargę na tę uchwałę wniósł Z. D. w jej wyniku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 września 2006 r. w sprawie o sygn. II SA/Gl 62/06 stwierdził nieważność § 1 pkt 2 tej uchwały. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że ponowne rozpoznanie zarzutu wniesionego przez Z.D. wójt poprzedzi postępowaniem przeprowadzonym w trybie art.18 ust. 2 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym a w przypadku nieuwzględnienia wniesionego zarzutu przekaże sprawę do rozpatrzenia Radzie Gminy, o czym zawiadomi skarżącego. Jak wynika z akt sprawy, uchwałą z dnia 30 grudnia 2009 r. nr 293/XXIX/2009 Rada Gminy Mykanów zmieniła uchwałę nr 11/II/2002 z dnia 11 grudnia 2002 r. w ten sposób, że z obszaru opracowania określonego w § 2 tej uchwały, wyłączyła działkę nr 575 km. 7 obręb Mykanów. Na uchwałę tę została wniesiona skarga do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nieprawomocnym wyrokiem z dnia 18 grudnia 2010 r. w sprawie o sygn. II SA/Gl 585/10 skargę tę oddalił. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych dokumentacji związanej z uzgodnieniami do planu sołectwa Mykanów wynika, że część postanowień uzgadniających projekt planu zapadła po okresie II wyłożenia w roku 2005, dotyczy to uzgodnień: Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 24 marca 2006 r., nr GDDKiA-O/KA-5/LK/430/50/05-06/1944,644, Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Katowicach z dnia 27 marca 2006 r., nr C-NR-WS/JK 4163/497/14.4/06, Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w Częstochowie z dnia 24 marca 2006 r., nr PZD/7331/U-27/2006. W uzasadnieniu postanowienia uzgadniającego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków podano w szczególności, że przedłożony do uzgodnienia projekt planu uwzględnia m.. in. wytyczne i wnioski do planów zgłoszone przez organ uzgadniający do protokołu z dnia 14 lutego 2006 r. Natomiast postanowienie uzgadniające Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie dotyczącym sołectwa Mykanów zawiera zalecenia odnoszące się do zapisów planu dla jednostki PS i I MRMN (dotyczące odległości zabudowy od linii rozgraniczających autostrady A-1 i ograniczeń w projektowaniu nowej zabudowy w obszarze miedzy projektowanym przebiegiem autostrady a gazociągiem wysokoprężnym). Rada Gminy Mykanów uchwałą z dnia 16 marca 2010 r. nr 321/XXX/2010 uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa Mykanów – terenu objętego uchwałą z 11 grudnia 2002 nr 11/II/2002, zmienionego uchwałą z 30 grudnia 2009 nr 293/XXI/2009. Uchwała ta została opublikowana w Dz. Urz. Woj. Śl. z dnia 13 lipca 2010 r., nr 127, poz. 2078. Skargi na tę uchwałę wnieśli Z.D. i Wojewoda Śląski. Z.D., po uprzednim wezwaniu Rady do usunięcia naruszenia prawa, w skardze z 18 czerwca 2010 r. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr 321/XXX/2010, zarzucając jej podjęcie z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewykonanie zaleceń zawartych w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 22 września 2006 r. sygn. II SA/Gl 62/06. W ocenie skarżącego, bez wykonania zaleceń zawartych w tym wyroku, Rada uchwałą z 30 grudnia 2009 r. nr 293/XXIX/2009 bezpodstawnie usunęła z obszaru opracowania jego działkę nr 575, narusza to integralność działki wyłączonej z planu. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Mykanów wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że uchwalenie planu z wyłączeniem działki nr 575 nie jest naruszeniem prawa, rada może dokonywać zmian obszaru objętego procedurą planistyczną w toku jej trwania. Nie oznacza to, że przy uchwalaniu planu dla działki nr 575 nie zostaną przeprowadzone czynności zgodne z zaleceniami zawartymi w wyroku Sądu. Aktualnie Gmina przystąpiła do zmiany Studium, w następnej zaś kolejności zostanie podjęta uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego dla działki nr 575. Wskazano, że taka praktyka ma swoje uzasadnienie w konflikcie istniejącym między współwłaścicielami działki, których oczekiwania co do statusu działki są sprzeczne a charakter działki ma dla nich istotne znaczenie z punktu widzenia działu majątku spadkowego po rodzicach. Wojewoda Śląski w skardze z dnia 11 sierpnia 2010 r. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Mykanów z dnia 16 marca 2010 r. nr 321/XXX/2010 jako podjętej z naruszeniem art. 25 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 6, 7, 8 i 11 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z art. 25 ustawy, jeśli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu, w tym także w wyniku uwzględnienia wniosków, protestów i zarzutów, czynności, o których mowa w art. 18 ust. 2 ustawy ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Wśród czynności warunkujących legalność planu miejscowego art. 18 ust. 2 ustawy wymienia w szczególności: obowiązek wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu (art. 18 ust. 2 pkt 6), obowiązek przyjęcia i rozpatrzenia protestów i zarzutów (art. 18 ust. 2 pkt 7 i 8) oraz przedstawienie radzie projektu uwzględniającego orzeczenia sądu administracyjnego wydane w związku ze złożonymi zarzutami (art. 18 ust. 2 pkt 11). W dokumentacji planistycznej brak jest projektu planu podlegającego wyłożeniu. Tymczasem istnieją uzasadnione podstawy do przyjęcia, że zarówno część tekstowa planu jak i jego rysunek w wersji zatwierdzonej zaskarżoną uchwałą nie są tożsame z wersją projektu podlegającą wyłożeniu w okresie od 11 października 2005 r. do 10 listopada 2005 r. Na tę rozbieżność wskazuje treść uchwały Rady z dnia 14 grudnia 2005 r. nr 209/XXXI/2005 w sprawie odrzucenia zarzutów. W uzasadnieniu tej uchwały Rada podała, że wniesione zarzuty zawierają także "uwagi do planu, które – częściowo słuszne-zostaną uwzględnione w końcowej redakcji planu". Rada nadto stwierdziła, że "ustalenia dla terenu 1ZN – mylnie oznaczonego na załączniku graficznym jako 1ZU, co zostanie sprostowane- są zapisane w rozdziale IV § 16 pkt 8 projektu uchwały (tekstu planu)". Tymczasem w zaskarżonej uchwale rozdział IV zawiera wyłącznie przepisy końcowe a w § 16 określono wysokość stawki opłaty planistycznej. Natomiast deklarowane sprostowanie zapisu rysunku planu podlegającego uchwaleniu polega na odręcznym poprawieniu oznaczenia ZU na ZN, w sytuacji gdy w legendzie do rysunku planu symbol ZN w ogóle nie występuje, co czyni niemożliwym jego objaśnienie. Wojewoda poza tym wskazał, że w wyniku wyroku WSA w Gliwicach z dnia 22 września 2006 r. sygn. II SA/Gl 62/06 koniecznym było ponowne rozpoznanie zarzutu Z.D., co łączyło się z koniecznością przeprowadzenia postępowania w trybie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy. W razie uwzględnienia tego zarzutu przez Wójta winien on powtórzyć w niezbędnym zakresie procedurę planistyczną, dowodem na to byłoby ponowne wyłożenie planu do publicznego wglądu. W sytuacji nieuwzględnienia zarzutu, Wójt winien przedłożyć go Radzie, która winna rozstrzygnąć w drodze uchwały o jego uwzględnieniu lub odrzuceniu. Akta procedury planistycznej nie dokumentują, że którakolwiek z tych procedur została zachowana, projekt planu nie podlegał wyłożeniu po roku 2005 a Rada Gminy nie podjęła uchwały w przedmiocie zarzutu Z.D. po wyroku sądu. Okoliczności te każą uznać, że wyrok Sądu z 22 września 2006 r. nie skutkował przeprowadzeniem zaleconego w nim postępowania w trybie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy. W odpowiedzi na skargę Wojewody Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że doszło do wyłączenia z procedury planistycznej działki nr 575, będzie ona objęta odrębnym postępowaniem planistycznym i wówczas zostaną uwzględnione zalecenia zawarte w wyroku Sądu z 22 września 2006 r. W odpowiedzi na skargę nie ustosunkowano się do zarzutu rozbieżności między projektem planu podlegającym wyłożeniu w okresie od 11 października 2005 r. do 10 listopada 2005 r. a treścią planu uchwalonego zaskarżoną uchwałą. Wezwaniem z dnia 6 grudnia 2010 r., doręczonym adresatowi 9 grudnia 2010 r., Sąd wezwał Wójta Gminy Mykanów do nadesłania tekstu projektu planu podlegającego drugiemu wyłożeniu w terminie od 11 października do 10 listopada 2005 r. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi. Na rozprawie przez Sądem w dniu 4 marca 2011 r. Z.D. podał, że na terenie objętym zaskarżoną uchwałą nie ma żadnej nieruchomości, wyjaśnił natomiast, że wedle swego przekonania, na podstawie spadkobrania po ojcu, jest współwłaścicielem budynków położonych na działce nr 43, objętej planem, którą to działkę nadano aktem własności ziemi w trybie ustawy z 1971 r. jego bratu W.D., aktualnie trwa postępowanie sądowe o spłatę z tego tytułu. Pełnomocnik skarżącego Z.D. zarzucił natomiast, że w postępowaniu sądowym Rada Gminy jest wadliwie reprezentowana nie przez Przewodniczącego Rady, lecz przez Wójta Gminy. Zarządzeniem Sędziego z dnia 20 października 2010 r. sygn. II SA/Gl 1174/10 sprawa ze skargi Wojewody Śląskiego została połączona ze sprawą ze skargi Z.D. do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Przedmiotem rozpoznania przez Sąd w niniejszej sprawie były dwie skargi. Skarga Z.D. podlegała oddaleniu z tego powodu, że nie wykazał on, aby zaskarżona uchwała naruszała jego interes prawny. Podstawą skargi wniesionej przez Z.D. jest przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przesłanką warunkującą skuteczne wniesienie skargi jest zatem wykazanie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego. Interes prawny to sfera uprawnień i obowiązków podmiotu, regulowana przepisami prawa. Naruszenie tego interesu polega zatem na nieuprawnionej ingerencji uchwałą w sferę uprawnień i obowiązków podmiotu. Niewątpliwie uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem z zakresu administracji publicznej, który ingeruje w sferę uprawnień przysługujących właścicielom terenów objętych planem, akt ten odnosi się bowiem do dopuszczalnych sposobów zagospodarowania terenu objętego planem. Jak zostało jednak ustalone, skarżący Z.D. nie legitymuje się tytułem prawnym do działki leżącej w obszarze, dla którego plan został uchwalony. Odrębną uchwałą z dnia 30 grudnia 2009 r. nr 293/XXIX/2009 Rada Gminy rozstrzygnęła o zmianie obszaru objętego procedurą planistyczną poprzez wyłączenie działki nr 575, której współwłaścicielem jest skarżący. Zasadność takiej zmiany obszaru objętego uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego podlegała weryfikacji poprzez złożenie odrębnej skargi do sądu, co uczyniono. Sprawa zainicjowana ta skargą została zakończona nieprawomocnym wyrokiem z dnia 18 grudnia 2010 r. sygn. II SA/Gl 585/10 poprzez oddalenie skargi. Ponieważ zaskarżona w niniejszym postępowaniu uchwała w przedmiocie planu miejscowego nie obejmuje działki nr 575, to nie ingeruje ona w sferę uprawnień skarżącego jako współwłaściciela tej działki, nie można zatem uznać, że uchwała ta narusza jego interes prawny. Okoliczność ta uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), o czym orzeczono w pkt 2 wyroku. Badając natomiast skargę Wojewody Śląskiego Sąd doszedł do przekonania, że istnieją podstawy do jej uwzględnienia, chociaż nie wszystkie zarzuty skargi są zasadne. Sąd nie podziela stanowiska Wojewody w kwestii naruszenia procedury planistycznej poprzez zaniechanie rozpoznania zarzutu Z.D., zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku sądu w sprawie II SA/Gl 62/06. Istotnie, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 11 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wójt przedstawia radzie do uchwalenia projekt planu, uwzględniający orzeczenia sądu administracyjnego, wydane w związku ze złożonymi zarzutami. W niniejszej sprawie doszło jednak do zmiany terenu objętego procedurą planistyczną a działka należąca do składającego zarzut została z niego wyłączona. Sugerowana przez Wojewodę w skardze procedura ponownego rozpatrzenia tego zarzutu nie mogła mieć miejsca już z tego powodu, że Z.D., wobec zmiany obszaru planu, utracił legitymację do wniesienia zarzutu do projektu planu. Zgodnie z art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zarzut mogła natomiast wnieść osoba, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie. Jak wyżej wskazano, Z.D. takim naruszeniem interesu prawnego wykazać się nie mógł. Za zasadny natomiast Sąd uznał zarzut Wojewody, związany z naruszeniem art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przewidującego w pewnych sytuacjach konieczność ponowienia czynności z art. 18 ust. 2 ustawy. Po pierwsze, należy wskazać, że przepis art. 18 ust. 2 ustawy przewiduje określoną sekwencję czynności, zobowiązując wójta do podjęcia działań, kolejno po sobie następujących. W szczególności, przed zawiadomieniem o wyłożeniu projektu planu i jego wyłożeniem, wójt winien uzyskać uzgodnienia do planu, o jakich mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy. Jak wynika z akt sprawy, część uzgodnień została wydana po okresie II wyłożenia projektu planu, przy czym zawierały one warunki pod adresem postanowień planu. W tej sytuacji winno dojść do ponowienia czynności polegającej na wyłożeniu planu, jeśli warunki uzgodnień wymagały modyfikacji postanowień wyłożonego projektu. W związku z powyższym zastrzeżeniem pozostaje zarzut Wojewody o braku zgodności pomiędzy treścią projektu podlegającego wyłożeniu a treścią uchwalonego planu. Podniesione w tym zakresie w skardze wątpliwości są uzasadnione, albowiem istotnie uchwalony plan w rozdziale IV § 16 nie zawiera pkt 8 i nie odnosi się w ogóle do terenów o symbolu 1ZN. W stosunku do tego zarzutu organ zachował milczenie i mimo wezwania Sądu nie przedłożył projektu planu podlegającego wyłożeniu. Fakt, że w tej sytuacji Sąd nie ma możliwości zweryfikowania zarzutu Wojewody nie działa na korzyść zaskarżonej uchwały. To organ prowadzący postępowanie planistyczne musi dysponować dokumentacją, pozwalającą mu na wykazanie, że przeprowadził ją zgodnie z prawem. Brak tak ważnego dokumentu jako projekt podlegający wyłożeniu, w stosunku do którego wszak wnoszone są protesty i zarzuty, nie może zostać zbagatelizowany i skutkuje uznaniem, że zarzut rozbieżności między wyłożonym projektem planu a planem uchwalonym nie został obalony. Natomiast wskazane wyżej wątpliwość związane z datami ostatecznych uzgodnień planu i kształtowaniem się treści jego postanowień są na tyle przekonujące i znajdujące oparcie w materiale sprawy, że pozwalają na postawienie zrzutu naruszenia trybu postępowania planistycznego, co zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy, powoduje nieważność uchwały rady gminy. Z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 147 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w pkt 1 wyroku. Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów na rzecz skarżącego Wojewody, albowiem strona skarżąca, zwolniona od wpisu od skargi, nie wykazała faktu poniesienia jakichkolwiek kosztów postępowania. W kwestii reprezentacji organu będącego stroną postępowania Sąd nie podziela zarzutu, że nieprawidłowe jest podejmowanie działań przez Wójta Gminy a nie przez Przewodniczącego Rady. Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), zadaniem przewodniczącego rady jest wyłącznie organizacja prac rady i prowadzenie jej obrad. Przewodniczący nie jest uprawniony do reprezentacji organu, zatem prawidłowo odpowiedzi na skargi zostały podpisane przez Wójta Gminy Mykanów, jako organ uprawniony do reprezentacji gminy (art. 31 ustawy o samorządzie gminnym).