II SA/Gl 997/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2012 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w W. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] r. nr[...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w S., działając na podstawie art. 26 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.), nakazał "A" S.A. – [...] w S. wykonać w terminie do dnia [...] r. pasy przeciwpożarowe na terenie obszarów leśnych w obrębie administracyjnym miasta S., wzdłuż torów kolejowych linii 1,2 i 3. Jako podstawę prawną nałożonego obowiązku organ powołał przepisy art. 4 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.) oraz § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719). W uzasadnieniu decyzji organ wskazując na nieprawidłowości opisane w protokóle z przeprowadzonych czynności kontrolno-rozpoznawczych z dnia [...] r. podniósł, że zgodnie z art. 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej obowiązek zapewnienia odpowiedniego stanu ochrony przeciwpożarowej ciąży na właścicielu, zarządcy albo użytkowniku obiektu lub terenu. Stosownie zaś do art.17 i art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.) stronami zobowiązanymi do wykonania pasów przeciwpożarowych są zarządcy infrastruktury, w rozumieniu art. 4 tej ustawy. Wymóg wykonania pasów przeciwpożarowych wynika z § 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Natomiast sposób ich wykonania określa § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz.U. Nr 153, poz. 955 ze zm.). W odwołaniu od tej decyzji wniesionym przez "A" S.A. podniesiono, że obowiązek utrzymania przez zarządcę infrastruktury kolejowej pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych wynikał z regulacji nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563). Tymczasem ustawa o transporcie kolejowym nie wskazuje podmiotów obowiązanych do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych. Natomiast zgodnie z art. 55 tej ustawy zarządca infrastruktury kolejowej ma prawo do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Zdaniem odwołującego się decyzja organu pierwszej instancji jest niezgodna z art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2001 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.), które to przepisy zobowiązują właścicieli lasów do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów. Nadto, art. 29 tej ustawy nie zezwala zarządcy infrastruktury na ruch pojazdem silnikowym po lesie. W ocenie odwołującego się został on zatem zobowiązany do ochrony cudzego majątku i wykonywania prac na cudzym terenie, co skutkuje finansowaniem przez niego działań należących do właściciela lasów. Decyzją z dnia [...] r. nr [...][...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 27 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w S. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielając ustalenia faktyczne i pogląd prawny organu pierwszej instancji oraz odnosząc się do zarzutów odwołania zauważył, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym na zarządcach i przewoźnikach kolejowych ciąży obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego oraz spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych na szlakach kolejowych i bocznicach w zakresie ochrony przeciwpożarowej. W tym też kontekście należy interpretować treść art. 55 powyższej ustawy, przewidującego uprawnienia do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Taką interpretację potwierdza regulacja art. 56 tej ustawy. W ocenie organu przyjęta w odwołaniu wykładnia § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów jest niezgodna z treścią art. 55 ustawy o transporcie kolejowym. Na wymienioną decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła Spółka "B" S.A. w W. domagając się jej uchylenia w całości. W skardze poniesione zostały zarzuty naruszenia prawa materialnego: - art. 17 ust.1 w związku z art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym przez przyjęcie, że na skarżącym spoczywa obowiązek utrzymywania pasów przeciwpożarowych, - art. 56 ustawy o transporcie kolejowym przez jego zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym sprawy, - art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym oraz art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach w związku z § 38 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów przez niezastosowanie tych przepisów. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że zgodnie z § 38 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, lasy położone przy obiektach mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. Tymczasem stosownie do § 38 ust. 2 w/w rozporządzenia podmioty właściwe do wykonania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych określono w ustawach: z dnia 28 września 1991 r. o lasach, z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym oraz dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, z których nie wynika obowiązek zarządcy infrastruktury kolejowej do wykonania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych. Zdaniem skarżącej art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym wyraża jedynie generalną zasadę, której adresatami są podmioty korzystające z infrastruktury kolejowej, zaś obowiązek spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych zapewniających m.in. ochronę przeciwpożarową, nie oznacza wymogu utrzymywania pasów przeciwpożarowych, albowiem ciążyłby on na wszystkich podmiotach wymienionych w tym przepisie. Natomiast wykładnia gramatyczna art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, jednoznacznie wskazuje, że zarządca ma prawo, ale nie obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Skarżąca Spółka zwróciła uwagę, że art. 56 powyższej ustawy nie dotyczy pasów przeciwpożarowych. Ponadto, wytknęła organowi brak uwzględnienia w sprawie regulacji art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach, zgodnie z którą to właściciel lasu jest zobowiązany do zapewnienia ochrony przeciwpożarowej lasu, zatem także urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, na kim spoczywa w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązek urządzania i utrzymania pasów przeciwpożarowych usytuowanych wzdłuż torów kolejowych znajdujących się na terenie lasów państwowych. Nie jest przy tym kwestionowane, że wzdłuż torów kolejowych linii 1, 2 i 3 w granicach miasta S. pasy przeciwpożarowe nie zostały wykonane. Zdaniem skarżącej Spółki obowiązek ten obciąża właściciela lasu, natomiast w ocenie orzekających organów Państwowej Straży Pożarnej obowiązanym w tym zakresie jest zarządca infrastruktury kolejowej. Odwołując się do treści obowiązujących w tym zakresie regulacji w punkcie wyjścia wskazać trzeba, że zagadnienia związane z ochroną przeciwpożarową zostały uregulowane w ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 ze zm.). Przepis art. 3 ust. 1 tej ustawy nakłada na osoby fizyczne, osoby prawne, organizacje lub instytucje korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu obowiązek zabezpieczenia ich przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem. Zgodnie z art. 3 ust. 2 tej ustawy wskazane powyżej podmioty oraz właściciele, zarządcy lub użytkownicy budynku, obiektu lub terenu, odpowiadają za naruszenie przepisów przeciwpożarowych w trybie i na zasadach określonych w innych przepisach. Przy czym art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej zawiera upoważnienie dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobów i warunków ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. W rozporządzeniu tym minister winien uwzględnić sposób w jaki właściciele, zarządcy lub użytkownicy obiektów budowlanych lub terenów powinni spełniać swoje obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej (art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy). Wydane na podstawie powyższej delegacji rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563) w § 34 ust. 3 wprost wskazywało podmioty zobowiązane do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych i w przypadku linii kolejowych był nim właściciel linii (pkt 3). Rozporządzenie to z racji utraty swojej mocy obowiązującej nie znajduje jednak zastosowania w niniejszej sprawy, zaś wydane w jego miejsce nowe rozporządzenie z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 109, poz. 719) nie określa już jednoznacznie podmiotów właściwych i zobowiązanych do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, odsyłając w tej kwestii do innych aktów prawnych, w tym ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. Nr 16, poz. 94 ze zm.). Według skarżącej Spółki utrata mocy obowiązującej powołanego na wstępie § 34 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2006 r. oznacza, że zarządca infrastruktury nie jest już podmiotem odpowiedzialnym za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych usytuowanych wzdłuż torów kolejowych, skoro zarówno obecnie obowiązujące rozporządzenie z dnia 7 czerwca 2010 r., jak również żaden przepis ustawy nie nakłada na ten podmiot takiego obowiązku. Z tak skonstruowanym zarzutem niepodobna się zgodzić. Przede wszystkim ciążący na zarządcy infrastruktury obowiązek urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych można i należy wywieść z regulacji przepisów ustawy o transporcie kolejowym. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 3 tej ustawy zarządcy i przewoźnicy kolejowi są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające m.in. ochronę przeciwpożarową. Podejmowane w ramach tej ochrony działania dotyczą zabezpieczenia linii kolejowej oraz terenów do niej przyległych. Wobec tego obowiązek wskazany w art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym obejmuje swym zakresem powinność urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej, w tym również na terenie lasów. Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki pogląd ten potwierdza regulacja art. 55 ustawy o transporcie kolejowym stanowiąca w ust. 1 pkt 3, że zarządca infrastruktury kolejowej ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem, urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe. Zarządca infrastruktury kolejowej może zatem w trybie wyjątkowym, z uwagi na ochronę przeciwpożarową, naruszyć przysługujące właścicielowi gruntu prawo własności, wchodząc na jego teren i urządzając na nim pasy przeciwpożarowe, które następnie utrzymuje. To dodatkowe uprawnienie zarządcy niewątpliwie potwierdza ciążący na nim obowiązek. Inne podmioty, które nie zostały przez ustawodawcę zobowiązane do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, nie mogą bowiem, bez zgody właściciela, wejść na cudzy grunt i urządzać na nim pasów przeciwpożarowych. Za nietrafny należy uznać pogląd skarżącej Spółki, zgodnie z którym podmiotem zobowiązanym do wykonania pasów przeciwpożarowych oddzielających las od linii kolejowej, na gruncie ustawy o lasach jest właściciel lasu. Aczkolwiek art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach nakłada na właściciela lasu obowiązek ochrony przeciwpożarowej, to jednak ochrona ta odbywa się na zasadach określonych zarówno w tej ustawie, jak i w wydanych na jej podstawie rozporządzeniach (art. 9 ust. 3 ustawy o lasach). Zauważyć więc przyjdzie, że w § 10 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 ze zm.), wydanego na podstawie powyższej delegacji ustawowej, w ramach czterech kategorii pasów przeciwpożarowych typu A - D nie wskazano pasa oddzielającego las od linii kolejowej. Oznacza to zatem, że uregulowanie to nie znajduje zastosowania w odniesieniu do pasów przeciwpożarowych przy liniach kolejowych. Regulacja taka znajduje się zaś w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. Nr 153, poz. 955), wydanego na podstawie art. 54 ustawy o transporcie kolejowym. W § 9 tego rozporządzenia określono sposób urządzenia pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej, na której prowadzony jest ruch. Ustawa o lasach nakłada więc na właścicieli lasów obowiązek wykonania pasów określonych w § 10 rozporządzenia z dnia 22 marca 2006 r., jednakże w odniesieniu do pasów przeciwpożarowych znajdujących się w sąsiedztwie linii kolejowych, obowiązek ich wykonania nałożony został na podmioty określone w ustawie o transporcie kolejowym i wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych. Za zasadnością skargi nie przemawia zarzut, iż organ powołał się na art. 56 ustawy o transporcie kolejowym, skoro przepis ten nie mógł mieć i nie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie i został jako zbędny dla rozstrzygnięcia przytoczony w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji. Także nie jest usprawiedliwiony zarzut, że w przepisie art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym do zakresu zarządzania infrastruktura kolejową nie został określony obowiązek wykonania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowych, skoro taki obowiązek wynika z innych powszechnie obowiązujących przepisów wyżej wskazanych. Wskazać wreszcie przyjdzie, że prezentowane stanowisko jest już utrwalone w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (por. wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II SA/Go 647/11 i z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Go 6/12, WSA w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 988/11, WSA w Opolu z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 552/11, a także WSA w Gliwicach m.in. w wyroku z dnia 30 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/GL 780/11 – publ: CBOSA, http//nsa.orzeczenia.gov.pl). Całokształt rozważań skłania do aprobaty poglądu prawnego wyrażonego przez orzekające w sprawie organy Państwowej Straży Pożarnej, że obowiązek wykonania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowych obciąża zarządcę infrastruktury kolejowej. W konsekwencji nie do podważenia w ustalonym stanie faktycznym sprawy jest stanowisko tych organów, że adresatem obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją winna być "B" S.A. w W. Mimo prawidłowej oceny w tym zakresie orzekające organy nie ograniczyły się do wskazania jako adresata nakazu tej Spółki, lecz zbędnie dodatkowo oznaczyły także jej jednostkę organizacyjną ("A" w S.). Uchybienie to, zdaniem Sądu, wobec prawidłowo określonego obowiązku i wyraźnego wskazania, że decyzja skierowana jest do "B" S.A. w W., nie miało wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, którą utrzymana została w mocy nakazowa decyzja organu pierwszej instancji. Skarga nie mogła przeto odnieść zamierzonego celu, przeto Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi jako niezasadnej na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270).