II SA/Gl 998/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.) Sędziowie Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Protokolant referent-stażysta Jolanta Czarnata po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2006 r. sprawy ze skargi A. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości. Rada Miejska w Z. podjęła w dniu [...] r. uchwałę nr [...], zmienioną uchwałą [...] z dnia [...] r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. dla obszarów obejmujących dzielnice: [...],[...],[...],[...] i [...]. Do pierwszego wyłożenia projektu planu doszło w okresie od [...] do [...] 2003 roku. Protest w stosunku do wyżej wskazanego projektu planu złożyli właściciele działek [...] i [...] położonych przy ul. [...] w S. – E. i E. K.. W zarzucie domagali się przeznaczenia działek [...] i [...] na cele zabudowy mieszkaniowej. Zarzut został uwzględniony przez Prezydenta Miasta Z. w ten sposób, że działka [...] została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową ( symbol projektu planu 2.41 MN2 a działka [...] w części na cele zabudowy mieszkaniowej ( symbol w projekcie 2.45 MN1 ), a w pozostałej części pozostawiono obecny stan użytkowania ( uprawy polowe ). Ponownie projekt planu został wyłożony do publicznego wglądu w okresie od [...] do [...] 2005 roku. W terminie otwartym do składania zarzutów, a mianowicie [...] 2005 roku skarżący A. W. – powołując się na art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym złożył zarzut wyrażający brak zgody na przeznaczenie działek nr [...] i [...] pod "zabudowę miejską". Uzasadniał, że takie przeznaczenie działek narusza jego interes prawny, ponieważ działki te usytuowane są wzdłuż najdłuższego odcinka ogrodzenia jego działki ( około 120 m). Zdaniem składającego zarzut przeznaczenie działek sąsiadujących na tereny budowlane narusza jego interes prawny wynikający z użytkowania własnej działki jako rekreacyjnej, stanowi naruszenie porządku urbanistycznego na terenie parku krajobrazowego i wymusi na nim przesunięcie ogrodzenia w celu urządzenia pasa drogowego dla nowych terenów budowlanych. Zastrzeżenia A. W. do wyłożonego projektu planu zostały przez Prezydenta Z. potraktowane jako protest i nie uwzględnione. W związku z tym skarżący oraz M. W. pismem z dnia [...] 2005 roku ( K [...] akt administracyjnych ) zostali zawiadomieni o sesji Rady Miejskiej w dniu [...] 2003 r., której przedmiotem będzie rozpatrzenie nieuwzględnionych zarzutów i protestów złożonych do wyłożonego projektu. Uchwałą nr [...] z dnia [...] roku Rada Miejska w Z. w oparciu o art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z zm.) oraz art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( t.j. Dz. U. z 1999 r. nr 15 poz. 139 z zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 z zm.) odrzuciła protest A. W. z dnia [...] 2005 roku dotyczący sprzeciwu odnośnie przeznaczenia działek [...] i [...] w S. pod zabudowę mieszkaniową. W uzasadnieniu Rada Miejska podała, iż przeznaczenie działek [...] i [...] pod zabudowę mieszkaniową zostało pozytywnie rozstrzygnięte na etapie pierwszego wyłożenia projektu planu. Działki te posiadają dostęp do drogi publicznej, przylegają do terenów przeznaczonych pod urbanizację, a zmiana ich przeznaczenia na tereny budownictwa mieszkaniowego została pozytywnie zaopiniowana przez Dyrekcję Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa [...]. Skarżący A. W. w dniu [...] 2005 roku wezwał Radę Miejską w Z. do usuniecia naruszeń prawa dokonanych uchwałą z dnia [...] roku. Rada pismem z dnia [...] 2005 roku odmówiła uwzględnienia żądania A. W. w przedmiocie zmiany uchwały z dnia [...] roku. Pismo to skarżący odebrał osobiście w Urzędzie Miasta Z. w [...] 2005 roku. W dniu [...] 2005 roku A. W. złożył z Urzędzie Miejskim w Z. skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. nr [...]. Skarżący przede wszystkim zarzucił brak uprawnień Rady Miejskiej do potraktowania jego zastrzeżeń do projektu planu będących zarzutem jako protestu. Podkreślał, że utrudniło mu to złożenie skargi do sądu administracyjnego. Przede wszystkim jednak skarżący podtrzymał swoje wcześniejsze zarzuty sprowadzające się do twierdzenia, że przeznaczenie działek sąsiadujących z jego nieruchomością a oznaczonych nr [...] i [...]pod budownictwo mieszkaniowe narusza jego interes prawny. Rada Miejska w Z. wniosła o oddalenie skargi powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( t.j. Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 z zm.), a to w związku z treścią art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 z zm.). Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, powoływana dalej jako "ustawa", przewiduje dwa instrumenty oddziaływania w stosunku do projektów planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonych do publicznego wglądu, jakim są protesty, o których mowa w art. 23 ustawy i zarzuty wnoszone na podstawie art. 24 tej ustawy. Protest może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego. Wniesienie zarzutu jest ograniczone do kręgu podmiotów których interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone ustaleniami przyjętymi w projekcie planu. Zarówno protest, jak i zarzut winny być wniesione na piśmie, w terminie nie dłuższym niż 14 dni, po upływie okresu wyłożenia projektu. O charakterze prawnym złożonych zastrzeżeń do projektu planu nie decyduje nazwa im nadana przez autora czy nawet bezpośrednio wyrażona w nich treść. Kryterium rozróżnienia i zaliczenia zgłaszanych zastrzeżeń do kategorii zarzutu bądź protestu, jest legitymacją prawa wnoszącego. Jeżeli podmiot wnoszący posiada interes prawny, w który ingerują zapisy planu, wówczas wniesione przez niego pismo winno być zakwalifikowane jako zarzut, a nie protest ( por. wyrok NSA z 14.05. 1996 r., sygn. akt SA/Kr 2329/95, ONSA z 1997 r., nr 2, poz. 81 ). Obowiązek zakwalifikowania pisma do określonego rodzaju środków prawnych ciąży na organach gminy, rozpatrujących protesty i zarzuty. Organy te każdorazowo winny badać legitymacje wnoszącego. Błędne zaliczenia środka wnoszonego przeciwko projektowi planu, stanowi bowiem istotne naruszenie prawa. Uchwała o odrzuceniu zarzutu wymaga bowiem uzasadnienia i przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego ( art. 24 ust. 3 i 4 ustawy ), natomiast uchwała w przedmiocie protestu nie wymaga uzasadnienia ( art. 23 ust. 3 ustawy ) i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego ( post. SN z 15.10.2002 r., III RN 163/01 ). Co do zasady na aprobatę zasługuje – zdaniem składu orzekającego – pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z 15.10.2002 r., III RN 163/01 zgodnie z którym pisemne zastrzeżenia do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonego do publicznego wglądu, które zostały wniesione przez właściciela nieruchomości położonej w granicach obszaru objętego tym projektem, mają znamiona zarzutu rozpatrywanego w trybie określonym w art. 24 ustawy ( por. także NSA – OSK 1668/04 ). W rozpoznawanej sprawie zarzut skarżącego z dnia [...] 2005 roku dotyczący przeznaczenia sąsiadujących z jego nieruchomością działek [...] i [...], będących własnością osób trzecich, pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną – symbol w projekcie "2.41 MN2" ( w poprzednim planie symbol "R70 RLd"- tereny lasów ) został potraktowany, jako protest i odrzucony zaskarżoną uchwałą. W uchwale tej, czego prawo nie wymaga, wskazano , iż przyczyną odrzucenia protestu było uwzględnienie po pierwszym wyłożeniu projektu planu zarzutów właścicieli tych działek. Uwzględnienie tych zarzutów skutkowało przeznaczeniem spornych działek pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Także w odpowiedzi na skargę organ nie wykazał by po stronie skarżącego występował brak interesu prawnego co uzasadniało potraktowanie jego zastrzeżeń z dnia [...] 2005 roku do projektu planu jako protestu, a nie zarzutu. Zdaniem Sądu z istoty tego pisma procesowego ( odpowiedzi na skargę ) wynika, że powinna ona zawierać stanowisko organu wobec zarzutów skargi. Skoro w niniejszej sprawie organ nie wyjaśnił wyraźnie powodów zaliczania złożonego zarzutu do protestu to można jedynie przyjąć, że skarżący w ocenie tego organu nie legitymował się interesem prawnym. Przyczyną zakwalifikowania zarzutu jako protestu nie mogła bowiem być okoliczność – wskazana w zaskarżonej uchwale i odpowiedzi na skargę – przeznaczenia działek [...],[...] pod budownictwo jednorodzinne na skutek uwzględnienia zarzutu złożonego do pierwszego wyłożenia projektu. Jest bowiem oczywiste, że uwzględnienie czyjegoś zarzutu powoduje wprowadzenie zmian do projektu planu, a zmiana ta z kolei może naruszać czyjś interes prawny lub uprawnienie, otwierając drogę do złożenia zarzutu w stosunku do ponownie wyłożonego projektu. Zdaniem Sądu nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż pismo skarżącego z [...] 2005 roku stanowiło protest, a nie zarzut. Takie stanowisko byłoby uzasadnione jedynie w wypadku gdyby skarżący, nie zamieszkiwał ( nawet okresowo ) na terenie objętym projektem planu i nie był właścicielem nieruchomości położonej na tym terenie. Zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty, jaką jest gmina, należy do jej zadań własnych, które obejmują m. innymi sprawy ładu przestrzennego. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym. Jego ustalenia kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości na danym terenie. Stosownie do art. 10 ust. 1 ustawy w miejscowym planie zagospodarowania ustala się m. innymi: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach ( pkt 1 ), zasady i warunki podziału terenu na działki budowlane ( pkt 7 oraz szczegółowe warunki zagospodarowania terenu, w tym zakaz zabudowy, wynikający z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego, prawidłowego zagospodarowania zasobów przyrody ( pkt 8 ). Skarżący, będący właścicielem nieruchomości, ma więc interes prawny, by organ gminy, wykonywał zadania publiczne zgodnie z obowiązującym prawem, a jeżeli tak nie jest twierdzić, że został narażony jego interes prawny, co daje legitymację do wniesienia zarzutu. Powyższe nie przesądza o tym, czy zarzut skarżącego zgłoszony w piśmie z dnia [...] 2005 roku był uzasadniony i zasługiwał na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała narusza prawo w sposób istotny przez błędną kwalifikację pisma skarżącego z dnia [...] 2005 r., a także przez przyjęcie braku interesu prawnego skarżącego. Rozpoznając zarzut skarżącego ponownie organ powinien odnieść się do interesu prawnego skarżącego i ewentualnego naruszenia tego interesu. Uchwała o odrzuceniu zarzutu zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy powinna bowiem zawierać zarówno uzasadnienie prawne, jak i faktyczne. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.) w związku z art. 27 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, orzeczono jak w sentencji. Wobec uwzględnienia skargi stosownie do art. 152 p.p.s.a. orzeczono o niemożności wykonywania zaskarżonej uchwały, przy czym rozstrzygnięcie w tym zakresie traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.