II SA/Gl 999/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., działając na podstawie art. 119 i 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.- dalej zwanej u.p.e.a.) nałożył na W. K. (K.) grzywnę w wysokości 10.000 zł, celem przymuszenia wykonania obowiązku wynikającego z decyzji tego organu z dnia [...] r. nr [...], nakazującej rozbiórkę garażu zlokalizowanego na działce nr 1 w K.. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ egzekucyjny wskazał, że w/w obowiązek nie został przez zobowiązanego wykonany, wobec czego W. K. przesłano upomnienie, a następnie wystawiono tytuł wykonawczy, stosując powyższy środek egzekucyjny. Organ podał, że ustala grzywnę jednorazową w maksymalnej wysokości przewidzianej ustawą. W zażaleniu na to postanowienie W. K. podniósł zarzut naruszenia art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – dalej zwanej k.p.a.) poprzez nieprzeprowadzenie oględzin na działce zobowiązanego i brak ustaleń w zakresie możliwości wykonania nałożonego obowiązku. Wnoszący zażalenie zwrócił uwagę, że upomnienie zostało skierowane do niego w czasie, gdy niemożliwe było wykonanie rozbiórki garażu, z uwagi na czynniki atmosferyczne. Nadto, nie zostało sprawdzone przez organ, czy garaż nie został już rozebrany. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił postanowienie organu egzekucyjnego pierwszej instancji. Jednocześnie, powołując się na regulację art. 121 § 2 i 4, art. 22 § 2 oraz art. 18 u.p.e.a. nałożył na W. K. grzywnę w kwocie 12.531 zł, w celu przymuszenia wykonania wskazanego na wstępie obowiązku rozbiórki. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych oraz do regulacji ustawową organ uzasadnił, w jego ocenie, prawidłowy wybór tego środka egzekucyjnego jako łagodniejszego dla zobowiązanego, niż wykonanie zastępcze oraz prowadzącego do wykonania obowiązku. Jednakże za nieprawidłową uznał wysokość grzywny nałożonej przez Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. na podstawie art. 121 § 2 u.p.e.a. Zdaniem organu egzekucyjnego drugiej instancji wysokość tej grzywny winna być ustalona w oparciu o regulację art. 121 § 5 u.p.e.a. Przywołując treść tego przepisu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podkreślił, że określa on w sposób ścisły zasady ustalania wysokości grzywny, wobec tego kwota grzywny nie podlega uznaniu organu. Następnie organ ten przedstawił wyliczenia, w oparciu o które ustalił nałożoną grzywnę. Uzasadniając fakt wydania w sprawie rozstrzygnięcia na niekorzyść wnoszącego zażalenie, wskazał, że zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo. Wyjaśnił ponadto, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wskazał, że brak czynności kontrolnych przed wydaniem postanowienia przez organ pierwszej instancji stanowi pewne uchybienie, niemniej jednak późniejsze oględziny działki zobowiązanego wykazały, że obowiązek nie został zrealizowany, zatem zasadnym było nałożenie grzywny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik W. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Jako zarzuty podniesiono naruszenie: - art. 121 § 2 u.p.e.a. w związku z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i ustalenie, że wolnostojący blaszany garaż stanowi budynek lub jego część; - 139 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i naruszenie zasady zakazu reformationis in peius - art. 7 § 2 w zw. z art. 119 u.p.e.a. poprzez zastosowanie środka najbardziej uciążliwego dla skarżącego i nieprowadzącego do wykonania obowiązku. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego na wstępie wskazał, że skarżący na każdym etapie postępowania podkreślał, że obowiązek rozbiórki został wykonany. Następnie, przedstawił argumentację do poszczególnych zarzutów skargi, podając, że obowiązek rozbiórki dotyczył garażu o konstrukcji stalowej o zmiennej wysokości, usytuowanego na niestabilnym nasypie z gliny, na którym wyłożono betonowe płyty. Wskazał na wyjaśnienia skarżącego, w świetle których garaż był przemieszczany, co określa charakter tego obiektu. Pełnomocnik skarżącego zauważył, że w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia podano art. 121 § 5 u.p.e.a., który wyraźnie odnosi się do budynków i ich części, a nie wszelkich obiektów budowlanych. Powołując się na definicję budynku z art. 3 pkt 2 Prawa budowalnego, zaznaczył, że garaż skarżącego posiada przegrody wydzielające go z przestrzeni oraz dach, nie ma natomiast fundamentów, wylewek betonowych czy trwałych mocowań do gruntu, nie będąc z nim trwale związany. Zdaniem pełnomocnika skarżącemu mogła być wobec tego wymierzona, co najwyżej grzywna w wysokości 10.000 zł. W ramach kolejnego zarzutu skargi pełnomocnik uznał, że nie jest wystarczające do odstąpienia od zakazu z art. 139 k.p.a. sama informacja, że zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji rażąco narusza prawo. W dalszej kolejności pełnomocnik, przywołując orzeczenia sądów administracyjnych, zwrócił uwagę, że środki egzekucyjne nie powinny być zbyt uciążliwe dla zobowiązanego. W ocenie pełnomocnika wykonanie zastępcze nałożonego obowiązku byłoby takim środkiem dla skarżącego, gdyż koszt rozbiórki garażu nie przekracza jego wartości szacowanej na kwotę około 1200 zł. Pełnomocnik zakwestionował także maksymalną wysokość nałożonej grzywny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Jednocześnie jednak w uzasadnieniu, odnosząc się do zarzutów skargi, podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2017 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i przedstawioną w niej argumentację. Wskazał, że obowiązek rozbiórki garażu został wykonany, gdyż obecnie garaż ten stoi w zupełnie innym miejscu, częściowo na innej działce. Podał, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził kontroli w tym zakresie, a wskazana w zaskarżonym postanowieniu kontrola dotyczyła zupełnie innej sprawy. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1029/15, zwrócił uwagę na brak uzasadnienia przez organy wysokości nałożonej grzywny, wbrew obowiązkowi ustawowemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 29 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Przepis ten nakłada na organ egzekucyjny powinność ustalenia, czy egzekucja nałożonego obowiązku jest dopuszczalna oraz zbadania, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy zostało doręczone upomnienie. Organ egzekucyjny nie jest natomiast uprawniony do merytorycznego badania treści tytułu wykonawczego ani obowiązku podlegającego egzekucji. Oznacza to, że na etapie stosowania przez organ środka egzekucyjnego nie jest możliwym weryfikowanie treści obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Podzielić należy zatem pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2397/12, że choć art. 121 u.p.e.a. regulując wysokość grzywny, różnicuje ją w określonych sytuacjach, niemniej jednak okoliczność ta nie może stanowić podstawy do dokonywania przez organ egzekucyjny samodzielnych ustaleń odnoszących się wprost do przedmiotu obowiązku podlegającego egzekucji. Organ egzekucyjny przy nakładaniu grzywny nie jest wobec tego uprawniony do ustalenia, czy nakaz dotyczy rozbiórki budynku czy innego obiektu budowlanego. W rozpatrywanej sprawie, zarówno z decyzji Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. nr [...], jak i z tytułu wykonawczego z dnia [...] r. nr [...] wynika, że obowiązek podlegający egzekucji dotyczy garażu zlokalizowanego na działce nr 1 w K.. Nie budzi zatem wątpliwości, co jest objęte przedmiotem nakazu rozbiórki, czyli jaki jest przedmiot egzekwowanego obowiązku. W świetle tych okoliczności zasadny jest podniesiony w skardze zarzut nieprawidłowego, bo w oparciu o złą podstawę prawną, ustalenia w zaskarżonym postanowieniu wysokości nałożonej grzywny. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na zobowiązanego do rozbiórki powyższego garażu winna być bowiem nałożona grzywna w oparciu o regulację art. 121 § 5 u.p.e.a., nie zaś na podstawie art. 121 § 2 u.p.e.a., jak wskazał w podstawie swego rozstrzygnięcia organ egzekucyjny pierwszej instancji. Tymczasem, zgodnie z art. 121 § 5 u.p.e.a. wysokość grzywny, o której mowa w § 4 (spełnienie przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego) stanowi w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Przepis ten nie ma wobec tego zastosowania w niniejszym postępowaniu. Mimo, że egzekucja skierowana do skarżącego dotyczy spełnienia przez niego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego to istotne jest, że obowiązek rozbiórki nie został orzeczony w stosunku do budynku lub jego części. Słusznie, wobec tego, pełnomocnik skarżącego zwraca uwagę, że objęty nakazem rozbiórki garaż jest innym obiektem budowalnym niż budynek, którego pojęcie zdefiniowano w art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z tą definicją pod pojęciem budynku należy przez to rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Skład rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 grudnia 2007r. sygn. akt II SA/Sz 950/07, zgodnie z którym do obiektów budowalnych lub ich części, co do których orzeczono o nakazie rozbiórki, a które nie są budynkami w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane przy nakładaniu grzywny w celu przymuszenia nie można stosować art. 121 § 5 u.p.e.a. Ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku przymusowej rozbiórki innego obiektu budowlanego niż budynek, należy stosować przepisy art. 121 § 2, 3 i 4 u.p.e.a. (por. również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 780/10). Ustalając wysokość nałożonej na skarżącego grzywny organ egzekucyjny drugiej instancji nieprawidłowo zatem przyjął, że w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 121§ 5 u.p.e.a. Jednocześnie, Sąd rozstrzygając w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a), na podstawie uprawnień wynikających z treści art. 135 p.p.s.a., dokonał kontroli postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. nr [...]. W jej ramach wskazać wymaga, że jak wynika z treści art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a. jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa i w stosunku do osób fizycznych nie może przekraczać kwoty 10.000 zł. Jednocześnie jednak wysokość nałożonej grzywny nie powinna wykraczać poza wynikającą z art. 7 § 2 u.p.e.a. zasadę celowości i stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego. Oznacza to, że w zakresie wysokości zastosowanej grzywny decyzja pozostawiona została uznaniu organu egzekucyjnego. Zastosowanie przez ustawodawcę tzw. uznania administracyjnego wymaga, aby organ egzekucyjny w uzasadnieniu postanowienia nakładającego powyższą grzywnę przytoczył ustalenia faktyczne sprawy wraz z uzasadnieniem wskazującym, dlaczego nałożył grzywnę w danej wysokości. Należy zgodzić się z poglądem zaprezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 917/10, że brak wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ przy ustalaniu wysokości grzywny oznaczałby całkowitą dowolność w tym zakresie i prowadziłby do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w tej części wymykałoby się spod kontroli sądowej. Zachowanie szczególnej staranności w powyższym zakresie ma również umożliwić samemu zobowiązanemu zrozumienie stanowiska przyjętego przez organ. Prawidłowo sporządzone przez organ uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia winno bowiem realizować określoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania. Tymczasem, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. w postanowieniu z dnia [...] r. nr [...] w żaden sposób nie wyjaśnił w uzasadnieniu, dlaczego w stanie faktycznym mającym miejsce w rozpatrywanej sprawie uznał za właściwe nałożenie na skarżącego grzywny w wysokości 10.000 zł, a zatem maksymalnej wysokości przewidzianej przepisami prawa. Co więcej, rozstrzygnięcie to, nie spełnienia pozostałych formalnych wymogów wynikających wprost z brzmienia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art.126 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a. Nie może budzić wątpliwości, że uzasadnienie prawne decyzji (a na skutek odesłania również postanowienia) polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Przytoczenie przepisów prawa oznacza zaś podanie treści tych przepisów, a nie tylko wymienienie przez organ numeracji artykułów (paragrafów, ustępów) przepisów prawnych przyjętych za jej podstawę prawną (por. wyrok NSA w Krakowie z dnia 10 lipca 1985 r., sygn. akt SA/Kr 579/85, ONSA 1985, nr 2, poz. 14), natomiast wyjaśnienie podstawy prawnej sprowadza się do wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia. Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest pozostaje również okoliczność, że konsekwentnie w toku postępowania egzekucyjnego skarżący wskazywał na realizację nałożonego obowiązku rozbiórki, natomiast organ nie zweryfikował tej okoliczności. Podkreślić wymaga, że w aktach sprawy znajduje się jedynie dokumentacja potwierdzająca, że ostatnia kontrola w tym zakresie poparta stosowną dokumentacją fotograficzną miała miejsce w dniu [...]r. zatem jeszcze przed wydaniem tytułu wykonawczego. Na dalszym etapie postępowania brak jest natomiast w aktach sprawy dokumentów potwierdzających w sposób niesporny fakt niewykonania obowiązku rozbiórki, w postaci chociażby dokumentacji fotograficznej. Odnosząc się jednocześnie do argumentacji zawartej w skardze zaakcentować należy w tym miejscu, że posadowienie obiektu budowlanego częściowo w tym samym miejscu nie świadczy o wykonaniu jego rozbiórki. Z tych też względów, zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu egzekucyjnego pierwszej instancji, nie mogły pozostać w obrocie prawnym. | Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. | |135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia| |[...] r. nr [...]. | |O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. | |Rozpoznając sprawę ponownie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. obowiązany będzie ustalić, czy i w jakim zakresie nałożony na | |skarżącego obowiązek został wykonany, gromadząc przy tym odpowiednią dokumentację oraz w zależności od rezultatu tych ustaleń, rozważy, | |czy nałożenie grzywny w danej wysokości określonej regulacją art. 121 § 2 u.p.e.a. jest adekwatnym środkiem egzekucyjnym w odniesieniu | |do zobowiązanego. Przy czym ustalenia organu egzekucyjnego i dokonana przez niego ocena winny znaleźć odzwierciedlenie w wydanym przez | |niego rozstrzygnięciu, którego uzasadnienie ma spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art.126 k.p.a. i art. 18 u.p.e.a.| |Realizując przy tym zasadę wyrażoną w art. 11 k.p.a. | |Treść powołanych w uzasadnieniu orzeczeń sądów administracyjnych dostępna jest w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod| |adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl. | | Na marginesie wyjaśnić wymaga, że Sąd nie znalazł podstaw do odrzucenia skargi, stosownie do wniosku zawartego w udzielonej przez | |organ odpowiedzi na skargę. | |W szczególności, dokumenty znajdujące się w aktach sprawy potwierdzającą, że pełnomocnik skarżącego dochował ustawowego terminu do | |wniesienia skargi. | | |