II SA/Ka 1264/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Łucja Franiczek /spr. / Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant stażystka Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2004 r. sprawy ze skargi K. F. na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały oraz orzeka o jej niewykonalności, 2) zasądza od Gminy R. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie uchwały nr [...] r. Rady Miasta R., podjętej w dniu [...] r., przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów Śródmieścia R. wraz z otoczeniem. Projekt planu miejscowego wyłożono do publicznego wglądu w dniach [...] r. do [...] r. Zbiorowym pismem, zatytułowanym zarzutem i protestem do miejscowego planu mieszkańcy R. m.in. K.F. sprzeciwili się poszerzeniu ulicy [...] celem nadania statusu drogi lokalnej o symbolu E 18 KL, podnosząc iż projekt ingeruje w prawa własności nieruchomości i spowoduje wycięcie drzewostanu oraz zakłócenie w lokalnej ekosferze. Zdaniem autorów pisma, wprowadzenie zwiększonej komunikacji nie służy też potrzebom lokalnej społeczności, zaś dotychczasowy układ komunikacyjny jest wystarczający. Uchwałą Zarządu Miasta R. z dnia [...] r. nr [...], odrzucono zarzut K.F., powiadamiając pismem doręczonym w dniu [...] r. o wyznaczeniu na dzień [...] r. sesji Rady Miasta celem rozpatrzenia protestów i zarzutów, zgłoszonych do projektu planu miejscowego. Zaskarżoną uchwałą Rady Miasta R. nie uwzględniono zarzutu K.F. na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). W uzasadnieniu podano, że ulica [...] jako droga publiczna obsługująca istniejącą i planowaną zabudowę mieszkaniową, aktualnie nie spełnia wymogów rozp. MTiGM z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 43, poz. 430 ). Najmniejsza szerokość w liniach rozgraniczających ulicy dojazdowej musi bowiem wynosić 10 m. Stąd też w planie zaprojektowano poszerzenie linii rozgraniczających tej drogi w miejscach, które nie kolidują z istniejącą zabudową i ogrodzeniem działek zabudowanych. Wreszcie, powołano się na potrzeby umożliwienia realizacji i remontów infrastruktury technicznej w pasach drogowych będących własnością gminną. Odpis powyższej uchwały doręczono w dniu [...] r. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu [...] r. K.F. wniósł o uchylenie powyższej uchwały jako niezgodnej z prawem oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego teren ulicy [...] w ogóle nie był przedmiotem analizy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zarówno w zakresie objęcia dotychczasowych terenów ekologicznych jako tereny budownictwa mieszkaniowego ( co do takiego przeznaczenia wniósł protest ), jak i poszerzenia ulicy [...] formą wykupy nieruchomości prywatnych, w tym jego ( co było przedmiotem wniesionego przez niego zarzutu ). Skarżący zarzucił także naruszenie procedury planistycznej, gdyż nie przeprowadzono konsultacji z mieszkańcami przed przystąpieniem do opracowania planu oraz uchybiono 30 dniowemu terminowi do rozpatrzenia zarzutów i protestów, które wadliwie zakwalifikowano do kategorii zarzutów. Nadto, formalne uchybienia nastąpiły także przy rozpatrywaniu zarzutów przed terminem sesji przez Komisję Gospodarki Przestrzennej Działalności Gospodarczej i Komunikacji Rady Miasta R. w dniu [...] r. Skarżący podniósł, iż projektowane poszerzenie ulicy [...] powoduje naruszenie jego interesu prawnego poprzez brak swobodnego korzystania z działek i posesji, tym bardziej, iż w granicy jego działki znajdują się połączenia energetyczne i ujęcie wody (studnia ). Istnieje też możliwość odstąpienia od wyznaczonych linii rozgraniczających, jednak w niniejszej sprawie tego nie uczyniono, a przy tym uzasadnienie uchwały jest bardzo ogólnikowe, co daje podstawę do stwierdzenia jej wadliwości. Wreszcie, skarżący powołał się na stanowisko Prezydenta Miasta, zawarte w piśmie z dnia [...] r., będącym odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w którym poinformowano go o przeznaczeniu terenu pod zieleń parkową, a nie – na tereny budowlane, co oznacza, iż odpadł argument, iż poszerzenie drogi ma na celu dojazd do projektowanego osiedla. Skoro przy ul. [...] nie przewiduje się budowy osiedla, to zdaniem skarżącego, ulica powinna pozostać ciągiem pieszo–jezdnym, jak obecnie. Odpowiadając na skargę Przewodniczący Rady Miasta R. wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej z uwagi na dochowanie procedury planistycznej oraz uwzględnienie zarówno interesów właścicielskich, jak i publicznych oraz wzrost wartości działek przy ul. [...] ( w tym – skarżącego o nr [...]) ze względu na zmianę przeznaczenia tych gruntów oraz projektowaną drogę dojazdową o wysokim standardzie. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik Gminy wyjaśnił, iż odstąpiono od projektu planu miejscowego w wersji wyłożonej do publicznego wglądu, nie podejmując żadnej uchwały. Wojewódzki sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek zasadniczo z innych względów, niż w niej zawartych. Na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), obowiązującej w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały, zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Zarzut należy wnieść na piśmie w terminie nie dłuższym niż 14 dni po upływie okresu wyłożenia projektu ( ust. 2 ). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, iż skarżącemu jako właścicielowi działki nr [...] położonej w granicach obszaru objętego projektem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przysługiwało prawo kwestionowania tego projektu w drodze zarzutu, podlegającego rozpatrzeniu w trybie art. 24 cyt. ustawy. Prawidłowo zatem organ gminy w przypadku skarżącego zakwalifikował pisemne zastrzeżenia, wniesione zbiorowym pismem z dnia [...] r. do kategorii zarzutów, podejmując w tym względzie odrębną uchwałę o nieuwzględnieniu zarzutu skarżącego. W niniejszym postępowaniu sądowym nie podlegają rozpatrzeniu uchwały podjęte w stosunku do innych osób, które podpisały powyższe pismo. Skarżącym przysługuje bowiem legitymacja do zaskarżenia wyłącznie uchwały, podjętej w stosunku do niego. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż rozpatrzenie zarzutu skarżącego nastąpiło z naruszeniem art. 24 ust. 1 cyt. ustawy. Treść tego przepisu jednoznacznie zakreśla bowiem ramy badania zasadności zarzutu jako wnoszonego do projektu miejscowego planu w wersji, wyłożonej do publicznego wglądu. Oznacza to, iż rozpatrywanie zarzutu, zarówno przez zarząd gminy ( jako organ wówczas właściwy ), jak i radę gminy, zgodnie z wymogami art. 18 ust.2 pkt 8 oraz art. 24 ust. 3 cyt. ustawy, następuje przy uwzględnieniu zapisu co do przeznaczenia terenu w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu. Tymczasem jak ustalono w toku rozprawy sądowej, projekt miejscowego planu Rybnika w wersji wyłożonej do publicznego wglądu, przewidywał inne przeznaczenie części terenu, niż wynikające z uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Doszło bowiem do zmiany koncepcji zagospodarowania terenu, lecz bez podjęcia procedury planistycznej, nakazanej przepisem art. 18 ust. 2 cyt. ustawy. W efekcie, odrzucenie zarzutu skarżącego, który kwestionował przeznaczenie części jego działki pod drogę oznaczoną symbolem KL ( drogi lokalne ), jak to przewidywał projekt planu w wersji wyłożonej do publicznego wglądu, nastąpiło z tym uzasadnieniem, iż ulicę [...] przewidziano jako drogę dojazdową ( E 18 KD). Stwierdzić przyjdzie, iż procedura planistyczna nie daje możliwości posługiwania się różnymi wersjami projektu planu. Projekt planu wyłożony do publicznego wglądu stanowi punkt wyjścia i zmiana koncepcji możliwa jest wyłącznie przy zachowaniu trybu z art. 18 ust. 2 cyt. ustawy. Jeżeli zatem z własnej inicjatywy zarząd bądź rada gminy zmieni przeznaczenie określonego terenu, obowiązana jest do ponowienia procedury. Zmiana przeznaczenia terenu dopuszczalna jest także w wyniku uwzględnienia w całości lub w części zarzutów, protestów i wniosków, lecz wówczas niezbędne jest podjęcie uchwały w tym względzie zgodnie z wymogiem art. 25 cyt. ustawy. Już z tych względów zaskarżona uchwała nie mogła się ostać. Nadto, podzielić należy stanowisko skarżącego, iż uzasadnienie kwestionowanego aktu nie spełnia wymogów z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Brak bowiem jakiejkolwiek argumentacji, odnoszącej się do kwestii, podniesionych w zarzucie. Uchwała nie wnosi przy tym żadnych cech zindywidualizowanego aktu, nie nawiązując do sytuacji osoby wnoszącej zarzut. Braków w tym względzie, a mianowicie należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego, nie może sanować treść odpowiedzi na skargę, w której podjęto dopiero próbę wykazania konieczności przyjętego rozwiązania planistycznego. Przedmiotem kontroli sądowej jest bowiem zgodność z prawem uchwały o odrzuceniu zarzutu, a nie – zasadność samego zarzutu, który podlegał rozpatrzeniu przez organy gminy. W szczególności, nie rozważono kwestii, czy możliwe jest zachowanie dotychczasowego statusu ulicy [...] jako ciągu pieszo – jezdnego, zwłaszcza w sytuacji, gdy przewidziano poszerzenie drogi w liniach rozgraniczając ją tylko na pewnym odcinku i bez poczynienia ustaleń faktycznych co do stanu zagospodarowania nieruchomości skarżącego. Stwierdzając zatem naruszenie art. 24 ust. 1 i 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Wyjaśnić przyjdzie, iż upływ roku od podjęcia aktu nie stanowił przeszkody do stwierdzenia jej nieważności, jako że w niniejszej sprawie nie miał zastosowania przepis art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Taki też pogląd wyrażono w wyroku NSA z dnia 11 grudnia 2000 r. sygn. akt II SA/Ka 2124/99 ( ONSA 2002/1/33). Wobec uwzględnienia skargi Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego orzeczono po myśli art. 209, art. 200 i art. 205 tej ustawy. Dla oceny zasadności skargi nie miały znaczenia dalsze podniesione w niej kwestie co do sprzecznych twierdzeń organów gminy w zakresie przeznaczenia terenu. Jak już wyżej wyjaśniono, rozpatrzenie zarzutu winno nastąpić przy uwzględnieniu projektu planu w wersji wyłożonej do publicznego wglądu. Błędne jest natomiast stanowisko skargi co do uchybienia terminu rozpatrzenia zarzutu. Termin 30–dniowy, przewidziany w art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczył bowiem jedynie prac zarządu gminy ( wg stanu prawnego do dnia 28 października 2002 r.). Prawidłowość działania Komisji Rady Gminy nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, jako że nieuwzględnione zarzuty podlegają rozpatrzeniu przez radę gminy. Ponowne rozpatrzenie zarzutu winno nastąpić na gruncie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z normą intertemporalną, zawartą w art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Podjęcie uchwały przez Radę Miasta R. w kwestii zarzutu skarżącego winno uwzględniać zapis projektu planu, wyłożonego do publicznego wglądu, przy należytym uzasadnieniu faktycznym i prawnym zajętego stanowiska.