II SA/Ka 1897/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie: NSA Łucja Franiczek (spr.) Leszek Kiermaszek Protokolant sekr.sąd. Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi J. G. na uchwałę Rady Miejskiej M. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutu do projektu planu miejscowego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały oraz orzeka o jej niewykonalności, 2) zasądza od Gminy M. na rzecz skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie uchwały nr [...] Rady Miejskiej M., podjętej w dniu [...] r., następnie zmienionej uchwałą nr [...] z dnia [...] r., przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta M. w granicach wyznaczonych: [...]. Projekt planu miejscowego wyłożono do publicznego wglądu w okresie od [...] do [...] r. Pismem z dnia [...] r. zarzut do powyższego projektu wniosła J. G. jako właścicielka działek nr [...],[...],[...],[...],[...] o łącznej powierzchni 3.67.47 ha, wskazując na naruszenie: - art.18 ust.2 pkt 5 lit.c ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak uzasadnienia odmowy uwzględnienia jej wniosku o zmianę planu, - art.6 ust.4 pkt 4 i art.9 ust.1 tej ustawy w związku z art.8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogródkach działkowych poprzez przeznaczenie powyższych działek pod ogrody działkowe (symbol planu 57ZZ), podczas gdy stanowią one wła- sność osoby fizycznej, - art.72 ust.1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska i art.43 ust.1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska poprzez nieuwzględnienie w prawie negatywnego wpływu czynników zewnętrznych na tereny przeznaczone pod uprawy. Na tej podstawie wnosząca zarzut domagała się zmiany projektu przez uwzględnienie jej wniosku z dnia [...] r. o przeznaczenie tego terenu pod usługi komunikacyjne lub podobne z uwagi na położenie w bezpośrednim sąsiedztwie drogi krajowej nr [...]. Zarząd Miasta M. uchwałą nie uwzględnił zarzutu i przekazał go do rozpatrzenia Radzie Miejskiej. Zaskarżoną uchwałą, podjętą na podstawie art.18 ust.2 pkt 10 i art.24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. Nr 15, poz.139 z 1999 r. ze zm.) Rada Miejska M. odrzuciła powyższy zarzut. W uzasadnieniu organ gminy wskazał w pierwszym rzędzie, iż ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Dotychczas teren ten jest wykorzystywany pod funkcjonujące od wielu lat ogródki działkowe. Dlatego też w projekcie planu nie przewidziano zmiany przeznaczenia terenu zgodnie z ustaleniami studium z [...] r., w którym teren zakwalifikowano do elementów ekosystemu gminy. Wyjaśniono też, iż wiodącym przeznaczeniem terenu nie są uprawy, lecz zieleń działkowa, której podstawowym walorem jest charakter wypoczynkowo-rekreacyjny. Nie przedstawiono też szczegółowej propozycji programu funkcjonalnego, obejmującego znaczny obszar. Stąd też uwzględniając kompromisowo prawo do dysponowania nieruchomością, interes gminny oraz społeczną problematykę zagadnienia, organ gminy wskazał, iż dopiero po sfinalizowaniu przewidzianej zamiany działek obecnym użytkownikom, możliwe będzie wprowadzenie zmiany przeznaczenia spornego terenu. Zatem zarzut odrzucono jako nieuzasadniony. Odpis powyższej uchwały doręczono do rąk pełnomocnika w dniu [...] r., zaś w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesionej w dniu [...] r. J. G. domagała się uchylenia powyższej uchwały, a także poprzedzającej ją uchwały Rady Miejskiej M. z dnia [...] r. w części ustalającej przeznaczenie dla obszaru, stanowiącego jej własność. Nadto, skarżąca wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi ponownie wskazano na naruszenie prawa materialnego, wymienione już w zarzucie do projektu planu miejscowego. W szczególności jednak skarżąca zarzuciła, iż zapis planu pozbawia ją jako właściciela fizycznego władztwa nad rzeczą mimo braku przesłanek z art.64 ust.3 Konstytucji. Nadto zdaniem skarżącej, zarzut bezpodstawnie odrzucono w sytuacji, gdy zachodziła przesłanka nieważności z art.27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na brak uzasadnienia odmowy uwzględnienia jej wniosku o zmianę planu (art.18 ust.2 pkt 5 lit.c tej ustawy). Odpowiadając na skargę Wiceprzewodniczący Rady Miejskiej M. wniósł o jej oddalenie z uwagi na dochowanie procedury planistycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej wnioski i twierdzenia mogły odnieść skutek. Zgodnie z treścią art.24 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 ze zm.), obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonym do publicznego wglądu. O uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne (art.24 ust.3 cyt. ustawy – w brzmieniu z daty wydania kwestionowanej uchwały). Tak ukształtowany stan prawny nakłada na organ gminy obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych, co z kolei wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a następnie należytego uzasadnienia podjętej uchwały. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 stycznia 2003 r. sygn.akt III RN 26/02 (nie publ.), rada gminy rozpoznając zarzut jest obowiązana ocenić nie tylko zgodność tego projektu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, lecz także ustalić, czy naruszenie przedmiotowego porządku prawnego nie stanowi zarazem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut. Należy starannie odróżnić zgodne z prawem i zasadą proporcjonalności postanowienia projektu ograniczające prawo własności tej nieruchomości od sprzecznych z prawem postanowień projektu planu miejscowego, które nie ograniczają prawa własności w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, lecz naruszają istotę tego prawa. Rada Gminy nie dysponuje "władztwem planistycznym" ani "swobodą regulacyjną", lecz obowiązana jest do rozważenia i wyważenia wszystkich wchodzących w rachubę interesów. Ustalenia uchwały odrzucającej zarzut powinny być szczegółowo uzasadnione z powołaniem się na obowiązujące przepisy i na wyniki badania stanu faktycznego sprawy, związanego bezpośrednio z wniesionymi zarzutami do projektu. Badanie to powinno nawiązywać zarówno do praw i obowiązków gmin, jak też praw osób, w tym praw własności oraz dorobku życiowego opartego na zasadach określonych przez organy gminy w decyzjach administracyjnych. Tymczasem w niniejszej sprawie zasadnie wskazano, iż zaskarżona uchwała o odrzuceniu zarzutu godzi w konstytucyjnie chronione prawo własności, naruszając istotę tego prawa (art.64 ust.3 Konstytucji RP). Ustalenie w projekcie planu miejscowego przeznaczenia terenu, obejmującego nieruchomość skarżącej pod zieleń działkową, pozbawiło ją bezprawnie możliwości korzystania z rzeczy w zakresie wynikającym z art.140 kodeksu cywilnego. Trafnie podniesiono już w zarzucie do projektu planu, iż zgodnie z treścią art.7 ust.1 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (tekst jednolity Dz.U. z 1996 r. Nr 85, poz.390 ze zm.), obowiązek zapewnienia gruntów na potrzeby pracowniczych ogródków działkowych ciąży na organach gminy, które to organy w razie potrzeby nabywają grunty w drodze wykupu. Grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod pracownicze ogrody działkowe, przekazuje się w nieodpłatne użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców (art.8 ust.1 cyt. ustawy). Aczkolwiek ogrody te są urządzeniami użyteczności publicznej w świetle art.2 ust.2 tej ustawy, stwierdzić przyjdzie, iż wydzielanie terenu pod pracownicze ogrody działkowe nie stanowi celu publicznego w rozumieniu art.6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz.543 ze zm.). Stąd też nie jest możliwe wywłaszczenie nieruchomości na te cele w drodze decyzji administracyjnej. W konsekwencji, przeznaczenie w projekcie planu pod ogrody działkowe nieruchomości, stanowiącej własność skarżącej przy braku podstawy prawnej do wywłaszczenia, rażąco narusza przywołane przepisy prawa materialnego. Wbrew stanowisku organu gminy, zgodnie z treścią art.6 ust.1 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, działki stanowią grunt rolny, przeznaczony pod uprawy ogrodowe. Przepis art.7 ust.3 tej ustawy jednoznacznie zakazuje przeznaczania na te cele gruntów nieprzydatnych do produkcji żywności z powodu ich toksyczności. Zatem chybiony jest pogląd organu, którego działanie zaskarżono, iż przeznaczeniem terenu nie są uprawy, lecz jedynie zieleń, której podstawowym walorem jest charakter wypoczynkowo-rekreacyjny. Stąd też w projekcie planu należało uwzględnić konieczność ochrony gleby przed zanieczyszczeniem (art.72 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz.627 ze zm.). Wskazać też przyjdzie, iż pojęcie terenów zielonych jest szersze niż określenie "ogrody działkowe". Zatem nietrafny jest argument o braku spójności żądania skarżącej z postanowieniami studium. Skoro organ gminy wskazał na własne uprawnienia w zakresie ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, niezrozumiałe jest stanowisko, iż nie było możliwości uwzględnienia zarzutu z uwagi na nieprzedstawienie szczegółowej propozycji programu funkcjonalnego dla spornego obszaru. Odwoływanie się do potrzeb społeczności lokalnej nie miało zaś znaczenia w niniejszej sprawie ze względu na charakter własności terenu, zajętego pod ogrody działkowe. Sąd administracyjny nie podzielił natomiast poglądu skargi, iż wniosek z dnia [...] r. o przeznaczenie spornego terenu pod usługi komunikacyjne lub podobne, podlegał rozpatrzeniu w trybie art.18 ust.2 pkt 5 lit.c ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem składu orzekającego procedura planistyczna podejmowana jest dopiero po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany. Stąd też złożenie wniosku przed podjęciem takiej uchwały, nie powoduje skutków prawnych. Nadto, na etapie rozpatrywania zarzutów do projektu planu właściwy organ nie może uwzględnić żądania co do ustaleń przyjętych w projekcie planu tylko z uwagi na fakt, iż nie uzasadniono odmowy uwzględnienia wniosku do planu. Jednakże z uwagi na wskazane wyżej naruszenie prawa materialnego, zaskarżona uchwała podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) w zw. z art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.). Wyjaśnić bowiem przyjdzie, iż upływ roku od podjęcia zaskarżonego aktu nie stanowił przeszkody do stwierdzenia jego nieważności, jako że w niniejszej sprawie nie miał zastosowania przepis art.94 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.). Taki też pogląd wyrażono w wyroku NSA z dnia 11 grudnia 2000 r. sygn.akt II SA/Ka 2124/99 (ONSA 2002/1/33). Wobec uwzględnienia skargi Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej uchwały na podstawie art.152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego, orzeczono po myśli art.209, art.200 i art.205 tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się jednak podstawy prawnej do wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały Rady Miejskiej M. z dnia [...] r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Akt ten nie stanowił przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie i nie został podjęty w granicach sprawy, której dotyczy skarga w rozumieniu art.135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podjęcie uchwały w tym przedmiocie umożliwiło skarżącej skuteczne dochodzenie roszczeń co do ustalenia sposobu przeznaczenia jej nieruchomości, wdrażając procedurę planistyczną. Ponowne rozpatrzenie zarzutu powinno nastąpić na gruncie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z normą intertemporalną, zawartą w art.85 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.). SW