II SA/Ka 2438/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.) Sędziowie : WSA Włodzimierz Kubik NSA Leszek Kiermaszek Protokolant Elwira Karasek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi K.B., J.W., K.W., J.G., M.M., S.L., B.L., E.N., M.G., S.W., K.K., D.K., L.L., M.N., B.K., R.K., S.J. na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. odrzuca skargę J.W., K.W., J.G., B.L., M.G., M.N. i R.K., 2. oddala skargę pozostałych skarżących. Uchwałą z dnia [...]r., nr [...], Rada Gminy N. uchwaliła przystąpienie do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia części jednostki strukturalnej 131’ UnS – "tereny usług nieuciążliwych składów i magazynów" na cele związane z budową stacji przekaźnikowej telefonii bezprzewodowej. Projekt zmiany został wyłożony do publicznego wglądu, poczynając od dnia [...]r., na okres 21 dni. Uchwałą z dnia [...]r., nr [...], Rada Gminy N. zmieniła fragment miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej wydzielenia terenu o symbolu identyfikacyjnym 131’’ TT, położonego w N., obejmującego fragment działki nr [...] i zmianie jego funkcji na tereny urządzeń telekomunikacyjnych – stacja przekaźnikowa telefonii komórkowej. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591/ oraz art. 7 i art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /t.j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm./. Na uchwałę tę złożyło skargę 17 osób kwestionujących przeznaczenie części działki [...] pod stację przekaźnikową telefonii komórkowej i zarzucając Radzie Gminy naruszenie prawa o procedurze zmiany planu. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały z [...]r. w części dotyczącej § 4 pkt 1 ppkt 1 /przeznaczenie terenu objętego symbolem 131" TT pod stację przekaźnikową telefonii komórkowej/ oraz § 4 pkt 2, ppkt 1, zdania ostatniego po myślniku – "stosować procesy technologiczne nieuciążliwe dla środowiska zgodnie z obowiązującymi przepisami z zakresu ochrony środowiska, moc nadajnika nie może być większa niż 10W". W uzasadnieniu skargi skarżący podali, iż teren o symbolu identyfikacyjnym 131"TT stanowi część działki Gminy N., której podział geodezyjny nie został ujawniony w księdze wieczystej. Właściciele, bądź użytkownicy działek bezpośrednio sąsiadujących ze sporną działką Gminy N. nie otrzymali zawiadomień o toczącej się procedurze zmiany planu, co stanowi naruszenie art.18 ust.2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W trakcie tej procedury nie sporządzono oceny oddziaływania na środowisko. W uchwale nie określono dopuszczalnej emisji co stanowi zalegalizowanie przyszłej inwestycji o wyższej emisji pola elektromagnetycznego. Skarżący powołali art.234 ust.2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o ochronie środowiska /Dz.U. nr 62, poz.627 z zm./, z którego wynika, że pole o częstotliwości od 0,3 MHz jest uciążliwe dla środowiska i podlega przepisom w/w ustawy. Właśnie w braku określenia dopuszczalnej emisji, niesporządzeniu oceny oddziaływania na środowisko skarżący upatrują naruszenia interesu prawnego właścicieli nieruchomości sąsiadujących z działką gminy oraz nieruchomości okolicznych. Nadto teren objęty zmianą planu stanowi: Park "[...]" i z tej racji podlega szczególnej ochronie. Zgodnie z art.13a ust.4 ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody /Dz.U. z 2001r., nr 99, poz.1079/, ustalenia w sprawie ochrony przyrody są wiążące dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a art. 26a ust.1 pkt 1 tej ustawy zabrania lokalizowania na terenie parku nowych obiektów zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co dotyczy także emisji pola elektromagnetycznego o częstotliwości powyżej 30 MHz. Odpowiadając na skargę Rada Gminy N. wniosła o jej oddalenie. Podała, iż wymogi procedury uchwalenia planu zostały zachowane, w szczególności wymóg zawiadomienia o terminie wyłożenia projektu planu zainteresowanych osób. Została sporządzona prognoza oddziaływania na środowisko /[...]r./, w której stwierdzono, że dokonanie zmiany fragmentu planu nie pogorszy stanu środowiska naturalnego w jego wszystkich elementach. Zmiana ta nie będzie miała także wpływu na pogorszenie warunków życia mieszkańców terenów sąsiednich. Uchwała nie umożliwia zlokalizowania na terenie objętym zmianą planu stacji telefonii komórkowej o każdej częstotliwości, przy pominięciu przepisów prawa związanych z taką inwestycją. Zarzuty skargi – zdaniem Rady Gminy - są przedwczesne bowiem dotyczą uchwały stwierdzającej jedynie fakt, iż w danym miejscu mogą być lokalizowane urządzenia telekomunikacyjne, a nie decyzji dotyczącej konkretnej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Tryb zaskarżania uchwał i zarządzeń organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej reguluje przepis art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z zm.). W świetle ust. 1 tegoż przepisu, dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego uzależniona jest od dopełnienia wymogu uprzedniego bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. W sprawach do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. W świetle powołanego art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, warunek uprzedniego bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia musi być dopełniony przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. Bez wyczerpania powyższego trybu skarga na uchwałę jest zaś niedopuszczalna. Niezależnie od powyższego należy wskazać, iż zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, uznanie wezwania za bezskuteczne uzależnione jest od stwierdzenia, iż wezwanie to pochodzi od podmiotu, który następnie wniósł skargę do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...]r. ( data wpływu do Gminy ), na które Rada Gminy N. udzieliła odpowiedzi negatywnej uchwałą z dnia [...]r., zostało podpisane przez 12 osób wśród których nie było skarżących : J.W., K.W., J.G., B.L., M.G., M.N. i R.K. Nie budzi przy tym wątpliwości, że wezwanie zostało złożone jedynie przez podpisane na nim osoby, co wynika z zawartego w nim twierdzenia "niżej podpisani mieszkańcy Gminy N.". Oznacza to, że do oceny wezwania nie ma zastosowania art. 101 ust. 2a ustawy samorządowej, który przewiduje możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Z wezwania z dnia [...]r. nie wynika by osoby, które go podpisały, reprezentowały grupę osób fizycznych, które wyraziły na to zgodę, wskazanych z imienia i nazwiska. Nie sposób zatem przyjąć by J.W., K.W., J.G., B.L., M.G., M.N., R.K. skierowali do Rady Gminy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, przed wniesieniem skargi do Sądu. Oznacza to, iż Ci skarżący nie dochowali wymogu uprzedniego bezskutecznego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia. Kwestie te zaś Sąd był obowiązany uwzględnić z urzędu. W tym stanie rzeczy skarga tych skarżących ( pkt 1 wyroku ), jako niedopuszczalna, w świetle art. 101 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), bez badania legitymacji czynnej oraz zgodności z prawem kwestionowanej uchwały. Skarga pozostałych skarżących poprzedzona została wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, co umożliwiło jej merytoryczne rozpoznanie. Skarga ta jednak nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, w świetle zebranego materiału dowodowego takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżących nie można się dopatrzyć. Co prawda trudno zaprzeczyć, że w następstwie uchwalenia zmiany planu został naruszony ich interes faktyczny, skoro uznają, że przyjęte w planie rozwiązania są dla nich niekorzystne. To jednak nie może być przyczyną zakwestionowania spornego planu, Uchwałę organu gminy można skutecznie zaskarżyć dopiero wówczas, gdy się wykaże naruszenie interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego skarżącego, o jakim mowa w art.101 ustawy o samorządzie gminnym, to takie naruszenie jego subiektywnie pojmowanego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuację, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej /wyrok NSA z 18.09.2003r., II SA 2637/02 lex nr 80699/. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca twierdzi, że wobec nie ograniczenia w uchwale emisji pola elektromagnetycznego planowanej stacji przekaźnikowej telefonii komórkowej jej interes prawny - w rozumieniu art.18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – został naruszony. Przede wszystkim należy stwierdzić, że zaskarżoną uchwałą nie zmieniono przeznaczenia nieruchomości skarżących, a jedynie przeznaczenia części działki gminnej. Na etapie sporządzenia spornego planu zgodnie z art.18 ust.2 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art.41 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska – sporządzono prognozę oddziaływania na środowisko, która była wyłożona do publicznego wglądu. W uchwale określono moc nadajnika nie większą niż 10 W, aby zapobiec realizacji stacji bazowej o mocy nadajnika wyższej niż 10 W, która wg § 2 pkt 8 lit. k rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 14.07.1999r. /Dz.U. nr 93, poz.389/ w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska /.../, zaliczana jest do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. Zapis ten minimalizuje uciążliwości i nie jest sprzeczny z przepisami w zakresie ochrony środowiska i ochrony przyrody. Nie naruszono także art. 26a ust.1 pkt 1 ustawy z 16.10.1991r. o ochronie przyrody, co jest istotne z uwagi na położenie Gminy N. na terenie Parku Krajobrazowego "[...]". Dla Parku tego nie został opracowany plan ochrony parku, którego ustalenia zgodnie z art.13a ust.4 ustawy o ochronie przyrody są wiążące dla planu zagospodarowania terenu. Oczekiwania strony skarżącej określenia w kwestionowanych zapisach uchwały dopuszczalnej emisji pól elektromagnetycznych przyszłej bazy telefonii komórkowej są nieuzasadnione. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego muszą bowiem zawierać na tyle ogólne normy by mogły obowiązywać przez dłuższy czas i nie traciły aktualności na skutek zmian przepisów regulujących parametry techniczne inwestycji. Zmiana tych przepisów w zakresie instalacji radiokomunikacyjnych emitujących pola elektromagnetyczne, nie zmieni ustaleń planu, z których wynika, że planowana stacja bazowa musi być bezpieczna dla środowiska, a parametry stacji w ewentualnym projekcie budowlanym, opracowywanym przed uzyskaniem pozwolenia na emitowanie pól elektromagnetycznych /art.234 pkt 2 ustawy prawo ochrony środowiska/ muszą być stosownie dobrane. Potwierdza to zapis § 3 pkt 2 przedmiotowej uchwały. Wbrew zarzutom strony skarżącej nie została także naruszona procedura planistyczna poprzedzająca podjęcie zaskarżonej uchwały, a w szczególności art.18 ust.2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Zgodnie z tym przepisem o wyłożeniu planu do publicznego wglądu imiennie zawiadamiani są właściciele lub władający nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu. Właściciele działek przylegających do terenu objętego zmianą planu, o ile nie wskażą naruszenia interesu prawnego, takich zawiadomień nie otrzymują. Natomiast właściciele działek sąsiednich w stosunku do działki na której inwestycja ma być realizowana są zawiadamiani o postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i pozwoleniu na budowę. Skoro interes prawny strony skarżącej nie został naruszony zaskarżoną uchwałą, a organy gminy spełniły wymogi przewidziane art.18 ust.2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r., skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na postawie art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.