II SA/Ka 2499/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Asesor WSA Beata Kalaga-Gajewska Protokolant st. sekr. sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi K.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego o d d a l a s k a r g ę. Decyzją z dnia [...], na mocy m.in. art.2, art.3, art.4, art.10 ust.1 i 2 oraz art.43 ust.1 i 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r., Nr 64, poz.414 ze zm.), organ pierwszej instancji odmówił przyznania K.W. zasiłku celowego na [...] w miesiącu [...]. W uzasadnieniu stwierdzono, że wnioskodawczyni zamieszkuje wspólnie z [...] oraz [...] w mieszkaniu składającym się z [...] pokoi i kuchni. Wszyscy prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Organ nie dał wiary, sprzecznym z pierwotnymi, późniejszym twierdzeniom wnioskodawczyni, wedle których [...], gdyż nie przedstawiła na tę okoliczność żadnych dowodów. W przekonaniu organu ta chwiejność stanowiska świadczy o próbie manipulacji w celu uzyskania świadczeń z pomocy społecznej. A skoro tak, to, jeśli nadto zważyć na fakt niedostarczenia organowi dowodów na okoliczność dochodów męża wnioskodawczyni, poza tym mając na uwadze odmowę wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu [...] u tamki, zasadnym było nie uwzględnienie żądania na podstawie art.43 ust.3b cytowanej ustawy. W odwołaniu od tej decyzji K.W. wniosła o stwierdzenie jej nieważności i przyznanie przedmiotowego świadczenia. W jego motywach podała, że jest inwalidką [...] grupy, że jest krzywdzona przez pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej w B., którzy odmawiają udzielenia jej pomocy, że pracownik socjalny przeprowadzający wywiad wpisywał do protokołu nieprawdziwe dane. Potrzymała też twierdzenie o faktycznej [...]. Konkludując zarzuciła powyższej decyzji niewyjaśnienie sprawy i dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji tego wydanie wadliwego rozstrzygnięcia. Zaskarżoną decyzją, na podstawie m.in. art.2, art.3, art.4, art.32 ust.1 i 2, art.43 ust.1 i 3 ustawy o pomocy społecznej i art.138(1 pkt 1 k.p.a., utrzymano powyższą decyzję w mocy. Organ odwoławczy ustalił i zważył, że w stanie faktycznym sprawy, w którym odwołująca się uniemożliwiła ustalenie sytuacji finansowej rodziny poprzez niedostarczenie [...] męża i odmówienie zgody na przeprowadzenie wywiadu, nieuwzględnienie żądania przyznania zasiłku celowego należało uznać za trafną. W tym zakresie podzielono stanowisko organu pierwszej instancji, wedle którego twierdzenie, jakoby małżonkowie W. nie prowadzili wspólnego gospodarstwa domowego i [...], jest niewiarygodne. Tymczasem dla oceny zasadności podania o przedmiotowe świadczenie istotnym jest m.in. ilość osób w rodzinie prowadzących wspólne gospodarstwo domowe oraz ich łączny dochód. Dlatego też odwołanie nie mogło odnieść skutku. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i przyznania jej zasiłku na [...], które określiła na kwotę [...] zł, kwestionując trafność ustaleń i rozważań poczynionych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Wniosła nadto o zadośćuczynienie poprzez przeprosiny za naruszenie jej dóbr osobistych przez pracowników ośrodka pomocy społecznej. W uzasadnieniu przytoczyła okoliczności zaprezentowane w odwołaniu, poza tym dodała, że spełnia kryterium dochodowe, przedstawiając wielkość dochodów swej [...] rodziny. Podtrzymała twierdzenie, że [...]. Jednocześnie wskazała, że wniosek o przyznanie świadczenia złożyła jej synowa A.P., co nota bene potwierdziła w toku rozprawy sądowej. Podniosła, że znajduje się w trudnej sytuacji, po pomoc zwraca się po raz pierwszy, co przy spełnieniu ustawowych przesłanek, winno doprowadzić do uwzględnienia żądania. Z tych przyczyn uważała odmienne w treści rozstrzygnięcia zapadłe w sprawie za wadliwe. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: skarga nie mogła odnieść skutku, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a tylko pod względem zgodności z prawem podlega ona sądowej kontroli. Na wstępie należy wszak wyjaśnić, iż z dniem 1 stycznia 2004 r. utraciła moc ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (p. art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zaś sądownictwo administracyjne stało się dwuinstancyjne, przy czym w pierwszej instancji orzekają wojewódzkie sądy administracyjne (p. art.3 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Stosownie do brzmienia art.97 §1 i art.103 powyższej ustawy Przepisy wprowadzające... oraz art.13 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez tutejszy sąd na podstawie przepisów tej ostatniej ustawy. Jak stanowi art. 1 ustawy o ustroju sądów administracyjnych sądy te powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, albo stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art.145 §1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przy czym, po myśli art.134 tej ustawy, sądy te dokonują kontroli legalności z urzędu, poza oceną zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Przeprowadzona w tych ramach ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, zaś zarzuty skargi okazały się chybione, co przy braku trafnych podstaw branych pod rozwagę z urzędu, nie pozwalało na uwzględnienie skargi. Jakkolwiek uzasadnienie zaskarżonej decyzji dalekie jest od doskonałości, bo zawiera skąpe ustalenia faktyczne, to jednak z uwagi na poprawną ocenę wiarygodności dowodów oraz dostateczne rozważania prawne, pozwala na obronę tezy, iż w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy przedmiotowy zasiłek nie mógł być skarżącej przyznany. W pierwszej kolejności przyszło bowiem zważyć, iż wedle twierdzeń skarżącej zawartych w skardze i podtrzymanych w toku rozprawy sądowej, nie składała ona wniosku o przyznanie zasiłku celowego na [...] za miesiąc [...], a zatem świadczenia objętego decyzjami zapadłymi w sprawie administracyjnej będącej przedmiotem obecnej kontroli legalności. Z akt administracyjnych wynika, że wniosek został złożony telefonicznie w dniu [...], co uwiarygodnia tezę skarżącej, że wniosek złożyła jej synowa. Co prawda przeczy temu dalszy tok postępowania, w którym skarżąca podważała niekorzystne dla siebie rozstrzygnięcia w tej materii, lecz jej oświadczenia co do faktu złożenia wniosku są jednoznaczne i nie budzą wątpliwości. Tymczasem, jak głosi art.38 ust.1 ustawy o pomocy społecznej świadczenia należne na podstawie tej ustawy są przyznawane na wniosek uprawnionej osoby (synowa nie legitymuje się takim przymiotem, zresztą decyzje skierowane były do skarżącej). Brak wniosku generalnie wyklucza zatem możliwość udzielenia pomocy. Jakkolwiek przepis art.38 ust.2 stanowi, iż pomoc społeczna może być udzielana z urzędu, to jednak jest to wyjątek od zasady wyrażonej wcześniej. W przekonaniu Sądu w rozpoznawanej sprawie brak jest powodów dla przyjęcia konieczności działania z urzędu. Konkluzja ta prowadzi do konstatacji, że w sprawie tej brak było podstaw do merytorycznego rozstrzygania, bowiem nie było żądania uprawnionej osoby. Skutkować to powinno niewszczynaniem postępowania albo umorzeniem postępowania mylnie wszczętego. Inny wynik postępowania administracyjnego Sąd akceptuje tylko z tej przyczyny, że w ostateczności odmowa przyznania zasiłku wywołuje dla skarżącej w zasadzie ten sam skutek, nadto istnieją pewne wątpliwości co do intencji skarżącej. Wobec tego – niejako z ostrożności procesowej – celowym jest rozważenie meritum sporu. Gdyby przyjąć, że skarżąca domagała się zasiłku celowego, to należałoby zważyć, że jest on przyznawany na podstawie uznania administracyjnego. Upraszczając zagadnienie można stwierdzić, że uznanie administracyjne cechuje się m.in. tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności żądania. W takiej sprawie jednak organ administracyjny musi dysponować pełnymi dowodami pozwalającymi na dokonanie kompletnych ustaleń faktycznych, po to, aby je rozważyć pod kątem właściwych przepisów, nie przekraczając granic owego uznania. Generalnie wydaje decyzję oceniając w świetle art.32 ustawy o pomocy społecznej całokształt sytuacji strony i jej rodziny, mającej wpływ na zakres zaspokojenia potrzeb, w tym wiek, stan zdrowia, możliwości zarobkowania, wysokość uzyskiwanych dochodów itp., uwzględniając przy tym sytuację ogólną, czyli podopiecznych danego ośrodka pomocy społecznej i posiadane środki, a więc analizując czynniki subiektywne i obiektywne. W sytuacji, w której strona odmawia współdziałania z organem albo wprowadza go w błąd czy mataczy, przeprowadzenie powyższych operacji staje się niemożliwe. Dlatego art.43 ust.3b uprawnia organ do wydania wówczas decyzji odmownej. W niniejszej sprawie trafnie organy dostrzegły wypełnienie hipotezy owego przepisu. Oto bowiem skarżąca utrudniła przeprowadzenie wywiadu, nadto uniemożliwiła ustalenie dochodu rodziny poprzez odmowę przedłożenia danych o dochodach jej męża. W tym miejscu należy podzielić argumentację organów o niewiarygodności jej twierdzeń dotyczących [...]. Na tę okoliczność przedstawiła tylko swe oświadczenie, co przy braku innych przekonywujących dowodów, zwłaszcza na okoliczność toczącej się sprawy sądowej, czy zapadłego orzeczenia albo zeznań świadków, nie mogło zostać uznane za prawdziwe. Tym bardziej, że podczas rozprawy sądowej oświadczyła, że obecnie z mężem prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. Zatem uprawniony jest wniosek, że wywód ten przedstawiony był na użytek postępowania. W konsekwencji czego niepodobna było ustalić ilości członków rodziny skarżącej ani jej dochodu. Nie pozwalało to więc na prawidłową ocenę zasadności żądania. Nie od rzeczy będzie wreszcie wskazanie, że wątpliwy jest również cel samego żądania ze względu na zakres świadczeń udzielanych z pomocy społecznej. Z reguły, i w tej materii orzecznictwo sądowe i administracyjne jest utrwalone, nie są uznawane za zgodne z celami pomocy społecznej żądania [...]. A takie żądanie zdaje się zgłosiła skarżąca. Co prawda zasiłek miał być przyznany na następny miesiąc, co mogłoby wskazywać na [...], wszak chodziło jednak o [...], czego dowodem jest sprecyzowana kwota w skardze. Konieczne jest przy tym wskazanie, że odnośnie pomocy w [...] pierwszeństwo ma jednak instytucja [...]. Przeto i z tego powodu ewentualny wniosek nie podlegałby uwzględnieniu. Na koniec godzi się dodać, że zawartych w skardze żądań zmiany decyzji i zasądzenia wskazanej kwoty oraz zadośćuczynienia Sąd nie mógł rozpoznać, gdyż nie jest w tej materii właściwy. Jak to już powyżej podniesiono, sądy administracyjne są powołane wyłącznie do kontroli legalności aktów administracyjnych i pełnią rolę sądów kasacyjnych, nie mogąc zmieniać wadliwych decyzji, a tylko je uchylać, bądź stwierdzać nieważność. Kwestie te zostały potraktowane zatem jako ilustracja stanu faktycznego sprawy i żądań skarżącej, nie zaś jako formalne żądanie, gdyż w przeciwnym wypadku w tym zakresie skarga musiałaby zostać odrzucona. Mając na względzie przytoczone wywody Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art.151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.