II SA/Ka 2610/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2004r. i 28 maja 2004 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku stwierdza nieważność zaskarżonej części uchwały, a to § 1 w zakresie w jakim wprowadza pkt 6 do § 2 ust. 1 uchwały z dnia [...] nr [...] oraz § 2 zaskarżonej uchwały w części w jakiej wprowadza zmiany w § 2 ust. 4 pkt 1–2 uchwały z dnia [...] nr [...]. Rada Gminy w B. podjęła w dniu [...] uchwałę nr [...] w sprawie zasad utrzymania czystości i porządku w gminie B. W § 2 tej uchwały w pkt 1 nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek ich wyposażenia w urządzenia służące do gromadzenia odpadów komunalnych, a w pkt 2 do oczyszczenia ze śniegu i lodu oraz usuwania błota i innych zanieczyszczeń z chodników przylegających do nieruchomości. Natomiast w ust. 2 tego przepisu postanowiono, że usuwanie i unieszkodliwienie stałych odpadów komunalnych odbywa się zastępczo przez Gminę B., a w ust. 4 ustalono opłaty w zamian za usuwanie i unieszkodliwianie stałych odpadów komunalnych różnicując wysokości tych opłat w ten sposób, że dla mieszkańców Gminy B. wynoszą one [...] zł od osoby miesięcznie, a dla właścicieli nieruchomości nie mających stałego lub czasowego zameldowania na terenie Gminy B. [...] zł rocznie. Uchwałą z dnia [...] Rada Gminy B. dokonała zmian w uchwale z dnia [...] polegających na tym, że do § 2 ust. 1 dodano m.in. pkt 6 nakładający na właścicieli nieruchomości obowiązek koszenia przerostów zieleni i usuwania jej z terenu nieruchomości przynajmniej dwa razy w roku w okresie wiosenno – letnim. Także zmieniono brzmienie ust. 4 § 2, który obecnie stanowi, iż wysokość górnych stawek opłat za zbieranie, transport i unieszkodliwianie stałych odpadów komunalnych z terenu gminy wynosi a) dla właścicieli nieruchomości – [...] zł na miesiąc od osoby zamieszkałej na nieruchomości, b) dla właścicieli nieruchomości położonej w B., na której posadowione są obiekty na stale niezamieszkałe w szczególności domki letniskowe, campingi, obiekty mieszkalne, których właściciele nie muszą być stałymi mieszkańcami gminy B. – [...] zł rocznie. W taki sam sposób w pkt 2 ust. 4 § 2 uchwały zróżnicowano wysokość górnych stawek opłat za zbieranie, transport i unieszkodliwianie stałych odpadów komunalnych gromadzonych w sposób selektywny, przy czym stawki te wyniosły odpowiednio [...] zł miesięcznie od osoby zamieszkałej na nieruchomości i [...] zł rocznie dla właścicieli nieruchomości opisanych w pkt 1 lit. b. uchwały. U podstaw prawnych uchwały z dnia [...], zwanej dalej uchwałą zmieniającą przywołano art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz. U. Nr 132 poz. 3622 z póz. zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.). Uchwałę zmieniającą przedstawiono organowi nadzoru [...], a w dniu [...] Wojewoda [...] wniósł skargę domagając się stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej w części określonej w § 1 w zakresie w jakim wprowadza pkt 6 do § 2 ust. 1 uchwały z dnia [...] i w § 2 w zakresie w jakim wprowadza zmiany w § 2 ust. 4 pkt 1 i 2 uchwały z dnia [...]. W uzasadnieniu żądania organ nadzoru podkreślił, iż zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, stąd jej postanowienia muszą mieścić się w granicach upoważnienia ustawowego. Z tej przyczyny uznał, iż nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku wykaszania traw jest oczywistym przekroczeniem przez radę upoważnienia zawartego w art. 4 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Z kolei za niezgodne z art. 32 Konstytucji uznano różnicowanie obciążeń w opłatach za zbieranie, transport i unieszkodliwienie stałych odpadów komunalnych w zależności od miejsca zamieszkania właściciela nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono postulował jej oddalenie, gdyż ustalenie opłat za zbieranie i transport oraz unieszkodliwienie stałych odpadów komunalnych w gminie "jest identyczne dla wszystkich właścicieli nieruchomości, bez względu na miejsce zamieszkania, ponieważ jest to odpłatność zryczałtowana", będąca konsekwencją przyjętego sposobu wyliczenia kwoty odpłatności opartego m.in. na prognozie ilościowej odpadów. Wskazano, iż przyjęty w tej gminie system jest powszechnie praktykowany i na poparcie tej tezy dołączono uchwałę Rady Miasta U. regulującą w identyczny sposób odpłatność za zbieranie, transport i unieszkodliwianie stałych odpadów komunalnych. Odnosząc się do obowiązku wykaszania i usuwania przyrostów zieleni wywodzono, iż wprowadzenie tego zapisu stanowi jeden z elementów składających się na porządek i jest uszczegółowieniem i doprecyzowaniem zapisu art. 4 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku. Na rozprawie pełnomocnik Wojewody "rozszerzył przedmiot zaskarżenia" o § 1 uchwały w zakresie w jakim wprowadza pkt 7 do § 2 ust. 1 uchwały z dnia [...] oraz zmodyfikował zarzut określony w punkcie 2 skargi domagając się stwierdzenia nieważności § 2 w całości, albowiem u podstaw prawnych zaskarżonej uchwały nie powołano podstawy materialno - prawnej ustalenia wysokości górnych stawek opłat. Zdaniem organu, kwestie związane z ustaleniem górnych stawek opłat winny być uregulowane w odrębnej uchwale wydanej na podstawie art. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, a nie w uchwale opartej o art. 4 tej ustawy. Sąd administracyjny zważył co następuje : Postępowanie sądowe wszczęte jeszcze pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA ( Dz. U. Nr 74 poz. 368 ze zm.) o prowadzone, stosownie do art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.), na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). zostało zainicjowane skargą organu nadzoru wniesiono na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.). Przepis ten stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego ( cytowane brzmienie przepisów ustaw odnoszą się do stanu prawnego istniejącego w dacie wniesienia skargi a w przypadku ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach w dacie podjęcia kontrolowanej uchwały). W sprawie poddanej kognicji Sądu zaskarżoną uchwałę przedłożono wojewodzie w dniu [...], a skarga została wniesiona [...], a zatem organowi nadzoru upłynął termin wskazany w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego. Upływ tego terminu otworzył organowi nadzoru możliwość zakwestionowania uchwały organu gminy poprzez złożenie skargi do sądu administracyjnego. Sąd w tym składzie prezentuje pogląd, iż po upływie terminu określonego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę organu gminy do sądu w każdym czasie bez ograniczenia tej czynności jakimkolwiek terminem. Stanowisko odmienne prezentowane w orzeczeniach z dnia 27 września 2002 r. o sygn. III SA 1361/02 pub. ONSA 2003/4/136, czy z dnia 27 września 2001 r. sygn. II SA/Wr 2525/00 pub. OSS 2002/2/48 jak i w postanowieniu NSA z dnia 7 stycznia 1999 r. sygn. SA/Rz 2198/98 pub. Wspólnota 1999/47/25, nie znajduje aprobaty składu orzekającego. Pozostaje ono bowiem w niezgodzie zarówno z treścią art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jak i art. 101 ust. 1 tej ustawy. Ten ostatni przepis nie zakreśla terminu do zainicjowania postępowania przez podmiot uprawniony do wniesienia skargi w interesie indywidualnym, dlatego też i organ nadzoru nie może być ograniczony terminem co do zamiaru skarżenia uchwały organu gminy. Do takiego samego wniosku, zdaniem Sądu prowadzić musi analiza art. 53 § 3 ustawy o postępowaniu przed sądem administracyjnym. Przepis ten określa termin do wniesienia skargi przez prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich wprowadzając ogólną zasadę, iż wynosi on 6 miesięcy, przy czym w sprawie indywidualnej biegnie od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia, a w pozostałych przypadkach od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Gdyby zatem przyjąć pogląd zaprezentowany w przywołanych postanowieniach, iż organ nadzoru musi wnieść skargę w ciągu 30 dni od dnia, w którym upłynął termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, to sytuacja prawna organu nadzoru działającego w interesie ogólnym byłaby gorsza, niż innych organów działających również w interesie ogólnym, strzeżących praworządności takich jak prokurator czy Rzecznik Praw Obywatelskich. Takie zróżnicowanie organów, wynikające li tylko z interpretacji przepisów, jest nieuprawnione. Z tej to przyczyny Sąd uznał, iż skargę należało rozpoznać merytorycznie, przy czym w granicach zakreślonych przedmiotem zaskarżenia. Wniosek pełnomocnika skarżącego organu określony jako "rozszerzenie przedmiotu zaskarżenia" Sąd potraktować mógł jedynie jako postulat zastosowania art. 135 w zw. z art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w części stanowiącej o tym, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną, a Sąd stosownie do art. 135 tej ustawy zobligowany jest do stosowania środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach proceduralnych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przypomnieć więc trzeba, że w skardze zaskarżono § 1 uchwały zmieniającej w zakresie w jakim wprowadzono pkt 6 do § 2 ust. 1 uchwały z dnia [...] i § 2 tej uchwały w zakresie w jakim wprowadza zmiany do § 2 ust. 4 pkt 1-2 uchwały z dnia [...]. Dla końcowego załatwienia sprawy nie jest niezbędne podejmowanie środków w stosunku do niezaskarżonych części uchwały zmieniającej, co oczywiście nie pozbawia organu nadzoru możliwości ich kwestionowania w odrębnym postępowaniu. Rozpoznając sprawę w granicach zakreślonych skargą Sąd w całości podziela jej argumenty. Baczyć bowiem trzeba, że kontroli legalności poddane zostały przywołane w skardze przepisy prawa miejscowego wydane z przywołaniem art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz. U. Nr 132 poz. 622 z późn. zm.) zwanej w uzasadnieniu ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten, w zakresie interesującym dla rozpoznawanej sprawy, upoważnia radę gminy ( po zasięgnięciu opinii państwowego terenowego inspektora sanitarnego ) do ustalenia w drodze uchwały szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących - uprzątnienia błota i śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego ( pkt 1 b ) - częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego ( pkt 3 przepisu ). Żaden z punktów od 1 – 6 tego przepisu nie upoważnia rady gminy do ustalenia stawek jakichkolwiek opłat. Już li tylko z tego powodu uchwałę organu gminy należy uznać za wadliwą w zaskarżonej części w której w prowadzono na podstawie art. 4 ustawy o czystości i porządku w gminie stawki opłat za zbieranie, transport i unieszkodliwienie stałych odpadów komunalnych. Podstawą prawną do określenia stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi wykonywane przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorstwo posiadające zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych może być zarówno art. 6 ust. 2 jak i art. 6a ust. 3 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminie. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że rada gminy może ustalić w drodze uchwały górne stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi, o których mowa w ust. 1 tego przepisu ( m.in. odbieranie odpadów komunalnych). Natomiast drugi z przywołanych przepisów odnosi się do sytuacji, gdy rada gminy w drodze uchwały, na podstawie akceptacji mieszkańców wyrażonej w przeprowadzonym uprzednio referendum gminnym, przejmuje od właścicieli nieruchomości wszystkie lub wskazane obowiązki, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 i 4, i wówczas przyjmując te obowiązki ustala opłatę ( art. 6a ust. 2 ), która jest ustalana w sposób zryczałtowany za okresowe pozbywanie się określonej ilości wskazanego rodzaju odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych ( art. 6a ust. 3 ). Przyjęte w kwestionowanym skargą zapisie rozwiązanie prawne w uchwale zmieniającej dotyczące ustalenia wysokości górnych stawek opłat za zbieranie, transport i unieszkodliwienie stałych odpadów komunalnych jest niezgodne zarówno z art. 6 ust. 2 jak i art. 6a ust. 1-3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. W pierwszym bowiem przypadku rada gminy umocowana jest do ustalenia jedynie górnych stawek opłat, a zatem nie zryczałtowanych i nie zróżnicowanych obojętnie według jakiego kryterium. Natomiast wprowadzenie zryczałtowanej opłaty możliwym było tylko wówczas, gdyby przejęcie od właścicieli obowiązków nastąpiło na podstawie akceptacji mieszkańców wyrażonej w uprzednio przeprowadzonym referendum. Baczyć przy tym trzeba, że uchwała zmieniająca podejmowana była wtedy, gdy obowiązywał już art. 6a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Stąd też musiała opierać się na stanie prawnym obowiązującym w dacie jej podjęcia, a nie nawiązywać do rozwiązań przyjętych w uchwale z dnia [...] w której § 2 ust. 2 wprowadzono zasadę, iż usuwanie i unieszkodliwianie stałych odpadów komunalnych odbywa się zastępczo przez Gminę B., a w § 1 ust. 3 ustalono zryczałtowany system uiszczenia opłat od mieszkańców i właścicieli nieruchomości nie mających stałego bądź czasowego zameldowania na terenie gminy. Z naprowadzonych powodów sąd uznał, iż § 2 uchwały zmieniającej w zakresie, w jakim wprowadza zmiany w § 2 ust. 4 pkt 1 – 2 uchwały z dnia [...] jest niezgodny z prawem i stwierdził jego nieważność. Tą samą wadą dotknięty jest § 1 w zakresie w jakim wprowadza pkt 6 do § 2 ust. 1 uchwały z [...]. Wskazać należy na to, że w art. 4 pkt 1 lit. a – c zakreślono granice ingerencji gminy w utrzymanie porządku i czystości na terenie nieruchomości. W przytoczonym przepisie upoważniono radę gminy do określenia szczegółowych wymagań w tym zakresie polegających na nałożeniu na właścicieli nieruchomości obowiązków, które odnoszą się do całej nieruchomości, bądź też do tej jej części, która służy do użytku publicznego. Żaden z podpunktów tego art. 4 pkt 1 nie upoważnia organu gminy do takiej ingerencji w sposób utrzymania porządku i czystości na terenie całej posesji jakiej dopuściła się Rada Gminy w B. Nałożenie obowiązku koszenia przerostów zieleni i usuwanie jej z terenu nieruchomości jest, jak słusznie zauważa skarżący, oczywistym przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego, a tym samym Sąd zobligowany był do stwierdzenia nieważności wprowadzonego pkt 6 do § 2 ust. 1 uchwały z dnia [...]. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej części uchwały nastąpiło stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uwzględnienie skargi rodzi po stronie Sądu generalny obowiązek określenia w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane ( art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Ten wymóg związany jest z wprowadzonym z dniem 1 stycznia 2004 r. dwuinstancyjnym postępowaniem sądowym i służy określeniu bytu prawnego aktu czy czynności uchylonej przez Sąd, ale nieprawomocnym wyrokiem. Rozstrzygnięcie zapadłe w trybie art. 152 omawianej ustawy traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie w przedmiocie wykonalności uchylonego aktu bądź czynności można z dużym uproszczeniem porównać do wstrzymania wykonania aktu lub czynności, o którym mowa w art. 61 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i jakkolwiek różnice te są zasadnicze, gdyż postanowienie zapadłe na podstawie art. 61 § 2 nie poprzedza merytoryczna ocena legalności aktu czy czynności, to nie sposób rozważać art. 152 w oderwaniu od art. 61 § 3 w tej jego części, w której wprowadza zakaz wstrzymania wykonania przepisów prawa miejscowego, które weszło w życie. Dalej analizując ten problem nie może umknąć uwadze Sądu uregulowanie zawarte w art. 13 pkt 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz. U. Nr 62 poz. 718 z późn. zm.) nakładające obowiązek ogłaszania w wojewódzkim dzienniku urzędowym wyroków sądu administracyjnego uwzględniających skargę na akt prawa miejscowego. Obowiązek ten powstaje z chwilą prawomocności wyroku. Dlatego też uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego, który został opublikowany Sąd nie może orzec o niewykonalności tego aktu w trybie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozpoznawanej sprawie uchwała zmieniająca została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] Nr [...] poz. [...]. Stosownie do wcześniejszych rozważań Sąd w wyroku nie zawarł rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.