II SA/Ka 2674/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędziowie: NSA Ewa Krawczyk asesor WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant: sekr. sąd. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2004 r. sprawy ze skargi H. S. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały i orzeka, że uchwała nie może być wykonywana; 2/ zasądza od Gminy S. na rzecz skarżącej kwotę[...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania; Uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...] nr [...] , przystąpiono do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi B.. Ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzania planu zostało opublikowane 14 września 2001 r. w dwutygodniku lokalnym "Nowa Formacja". W ogłoszeniu podano termin zgłaszania wniosków do planu do dnia 10 października 2001 r. Jak wynika z protokołu nr [...] posiedzenia Zarządu Miejskiego w S. z dnia [...] punkt drugi obrad stanowiło rozpatrzenie wniosków złożonych po wyłożeniu planu zagospodarowania przestrzennego wsi B. Wniosek H. S., dotyczący działek [...] w sprawie przeznaczenia gruntów pod tereny budowlano - mieszkaniowe, nie został uwzględniony. Pismem z dnia [...] wnioskodawczyni została poinformowana, że jej wniosek złożony w trakcie trwania wyłożenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego wsi B., został na posiedzeniu Zarządu zaopiniowany negatywnie. Kolejnym pismem z dnia [...] wnioskodawczyni została zawiadomiona o przekazaniu jej wniosku do rozpatrzenia przez Radę Miejską w S. Pismem z dnia [...] H. S. została zawiadomiona o terminie sesji Rady Miejskiej, rozpoznającej protesty zgłoszone do projektu planu zagospodarowania przestrzennego wsi B. Z wyciągu z protokołu nr [...] obrad Rady Miejskiej w S. z dnia [...] wynika, że w pkt 3 porządku obrad rozpoznano protesty do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwałą nr [...] z dnia [...] Rada Miejska w S. odrzuciła protest H. S., właścicielki działek nr [...], kwestionującej ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi B., w przedmiocie nie przeznaczenia tych działek pod zabudowę mieszkaniową. W uchwale podano, że odrzucenie protestu następuje ze względu na usytuowanie działek na terenach rolnych, niezainwestowanych. Jak wynika z wyrysu z planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia[...] ., opublikowanego w Dz. Urz. Woj. Śląskiego Nr 93, poz. 2470, działki stanowiące własność H. S., oznaczone numerami [...], leżą w bezpośrednim sąsiedztwie terenów przeznaczonych pod tereny budownictwa jednorodzinnego. W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego H. S. zaskarżyła uchwałę o odrzuceniu protestu, argumentując, iż nie zgadza się i uważa za krzywdzące wyłączenie jej działek z przeznaczenia pod zabudowę, i wskazała, że sąsiednia parcela nr [...] oraz parcela [...], mimo położenia w podobnym miejscu, zostały przeznaczone pod zabudowę. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. wniosła o odrzucenie lub alternatywnie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podniesiono, że skarga została wniesiona w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym(Dz. U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74 ze zm.), jednakże skarżąca nie wyczerpała wymaganego przez ustawę trybu, albowiem nie zwróciła się do Rady Miejskiej w S. z wezwaniem do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nadto w odpowiedzi wskazano, że w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała może być zaskarżona po wykazaniu, że uchwałą tą został naruszony interes prawny bądź uprawnienie skarżącego, czego H. S. nie uczyniła. Interes ten powinien wynikać z normy prawa materialnego, a skarżąca nie wskazała przepisu, jaki zaskarżoną uchwałą został naruszony. W ocenie Rady Miejskiej, skarżąca co najwyżej wskazała na interes faktyczny, który nie podlega ochronie prawnej. Gmina zaś w ramach władztwa planistycznego może decydować o przeznaczeniu poszczególnych terenów położonych na jej obszarze, i jeśli tego uprawnienia nie nadużywa, nie można zarzucić, że narusza prawo poprzez nie uwzględnienie protestu skarżącej w sprawie przeznaczenia jej działek pod zabudowę mieszkaniową. Organ wskazał, że gmina nie ma obowiązku przeznaczania każdego terenu na cele inwestycyjne, odrzucając protest Rada Miejska kierowała się tym, że teren proponowany przez skarżącą pod budownictwo mieszkaniowe ma charakter rolny i niezainwestowany oraz leży w sąsiedztwie lasu. Przeznaczenie pod zabudowę sąsiedniej działki nr [...] wynika z jej wielkości i położenia Działki [...] i [...] położone są w kompleksie terenów budowlanych, w których również skarżąca posiada działkę nr [...] i [...], przeznaczone pod zabudowę. natomiast działka nr[...], leżąca w trzecim pasie zabudowy, ze względu na odległość od działek skarżącej, nie może stanowić punktu odniesienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15 poz. 139 ze zm.) przewiduje dwa instrumenty oddziaływania w stosunku do projektów planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonych do publicznego wglądu, jakimi są protesty, przewidziane w art. 23 ustawy, i zarzuty wnoszone na podstawie art. 24 tej ustawy. Protest może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wniesienie zarzutu ograniczone jest do kręgu podmiotów, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone ustaleniami przyjętymi w projekcie planu. Zarówno protest jak i zarzut winny być wniesione na piśmie, w terminie nie dłuższym niż 14 dni, po upływie okresu wyłożenia projektu. W rozpoznawanej sprawie żądania i wnioski skarżącej do wyłożonego projektu planu zagospodarowania zostały zakwalifikowane jako protest i odrzucone zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] która nie wymagała uzasadnienia, jak też nie podlegała zaskarżeniu. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że H. S. jest właścicielką nieruchomości oznaczonych numerami [...], położonych na obszarze objętym wyłożonym do wglądu projektem, do którego wniosła zastrzeżenia, kwestionując określone w planie przeznaczenie tych nieruchomości. Przysługujące skarżącej prawo własności gruntów, skutkuje uprawnieniem do korzystania z własności z wyłączeniem osób trzecich. Ograniczenia w korzystaniu z własności mogą wynikać z przepisów prawa, w tym prawa miejscowego, należy jednak wobec tego stwierdzić, iż stanowienie prawa miejscowego, o ile dotyczy przedmiotu własności, ingeruje w sferę uprawnień właściciela. W związku z powyższym należy stwierdzić, że H. S., jako właścicielka nieruchomości objętych zapisami wyłożonego do wglądu planu, ma interes prawny w kwestionowaniu zapisów planu, jego postanowienia bowiem niewątpliwie ingerują w jej prawo własności, wyznaczając możliwe sposoby korzystania z rzeczy. Okoliczność ta ma znaczenie dla zakwalifikowania wniesionych przez skarżącą pisemnych zastrzeżeń wobec zapisów planu. Niewątpliwie o charakterze prawnym tych zastrzeżeń nie decyduje nazwa im nadana, czy nawet bezpośrednio wyrażona w nich treść. Najistotniejszym kryterium rozróżnienia i zaliczenia zgłoszonych zastrzeżeń bądź do kategorii sprzeciwu, bądź do kategorii zarzutów, jest legitymacja prawna wnoszącego. Jeżeli podmiot wnoszący posiada interes prawny, w który ingerują zapisy planu, wówczas wniesione przez niego pismo winno być zakwalifikowane jako zarzut, a nie sprzeciw( por. wyrok NSA z dnia 14 maja 1996 r., sygn. akt SA/Kr 2329/95, ONSA 1997, nr 2, poz. 81). Na aprobatę zasługuje zatem stanowisko wyrażone w tym zakresie przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 15 października 2002 r., sygn. akt III RN 163/01, zgodnie z którym pisemne zastrzeżenia do projektu zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonego do publicznego wglądu, które zostały wniesione przez właściciela nieruchomości położonej w granicach obszaru objętego tym projektem, mają znamiona zarzutu rozpatrywanego w trybie określonym w art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (por. OSN 2003 Nr 20, poz. 480). Obowiązek zakwalifikowania pisma do określonego rodzaju środków prawnych ciąży na organach gminy, rozpatrujących protesty i zarzuty. Organy te każdorazowo winny badać legitymację wnoszącego, jest to bowiem jedyny sposób na prawidłowe zakwalifikowanie pisma. W rozpatrywanej sprawie ani Zarząd Miasta, ani Rada Miejska podejmująca uchwałę, nie dokonały analizy legitymacji skarżącej H. S., podnosząc kwestię charakteru jej interesu w kwestionowaniu postanowień planu dopiero na etapie odpowiedzi na skargę. Uznać zatem można, iż kwalifikacja wniesionego przez nią pisma dokonana została w sposób arbitralny, bez rozważenia kategorii interesu prawnego. Należy przy tym podkreślić, że ustalenie tego interesu prawnego bądź uprawnienia ciąży na organie uczestniczącym w procedurze planistycznej i właściwym do rozpoznania wniesionego pisma. Uwzględniając powyższą argumentację, w ocenie Sądu, pismo wniesione przez H. S., zawierające zastrzeżenia w odniesieniu do zapisów projektu planu, miało charakter zarzutu i winno było być rozpoznane w trybie przewidzianym w art. 24 ustawy o planowaniu przestrzennym, zaś sama uchwała dotycząca rozpoznania zarzutu winna odpowiadać treścią art. 24 ust. 3 powoływanej ustawy, zawierając właściwe uzasadnienie faktyczne i prawne. Błędna kwalifikacja pisma spowodowała natomiast brak wymaganego uzasadnienia i odniesienia się do interesu prawnego skarżącej, co stanowi istotną wadę zaskarżonej uchwały, powodując stwierdzenie jej nieważności. Skarga będąca podstawą niniejszego postępowania sądowego została skierowana przez skarżącą do Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 13 października 2003 r. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Mając na uwadze przedstawione wyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Wobec uwzględnienia skargi Sąd zobowiązany był, zgodnie z dyspozycją art. 152 u.p.s.a., do określenia w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonywany. Rozstrzygnięcie w tym zakresie traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 u.p.s.a. w związku z art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające. Koszty te sprowadzają się do uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi, w wysokości określonej w § 3 ust. 1 pkt 1a obowiązującego w dacie wniesienia skargi Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 października 1995 r. w sprawie wpisu od skarg na decyzje administracyjne oraz inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej (Dz. U. Nr 117, poz. 563 ze zm.).