II SA/Ka 2913/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA (del.) Ewa Krawczyk Sędzia NSA (del.) Bonifacy Bronkowski (spr.) Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant sekr. sąd. Elwira Karasek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2004 r. sprawy ze skargi M.W. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zarzutów do projektu planu miejscowego o d d a l a s k a r g ę Uchwałą z dnia [...] Nr [...] Rada Miejska w G. orzekła o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta G. w rejonie osiedla Ż. – Z. – obszaru położonego po zachodniej stronie ulicy T. O przystąpieniu do zmiany tego planu oraz o terminie wyłożenia jego projektu wraz z prognozą skutków wpływu ustaleń tej zmiany na środowisko przyrodnicze Zarząd Miasta G. powiadomił m.in. J. i M.W. jako współwłaścicieli położonych w strefie zmiany planu działek nr [...], [...] ark. mapy [...] obręb Ż. W zarzutach do projektu tego planu J. i M.W. podnieśli, iż błędnie potraktowano ich pismo skierowane w [...] do Urzędu Miejskiego w G. jako wniosek o zmianę przeznaczenia w/w działek w aktualnie opracowywanym planie zagospodarowania przestrzennego. O zmianę taką nigdy bowiem nie występowali. Kwestionowali jedynie błędy w dotychczas obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego G., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia [...]. Zarzucili, iż projekt zmiany planu jest następstwem błędów w poprzednio uchwalonym planie. Zmiana zmierza nadto do zalegalizowania istniejącego na tym terenie, a zrealizowanego sprzecznie z obowiązującym obecnie planem, zainwestowania, na co bezskutecznie zwracali już wiele razy uwagę, przedstawiając propozycje rozwiązania tych problemów. Zarząd Miasta G. uchwałą z dnia [...] Nr [...] zarzutów tych nie uwzględnił i przedstawił je do rozpoznania Radzie Miejskiej w G. powiadamiając jednocześnie J. i M.W. o terminie sesji na której Rada zarzuty te rozpatrzy. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] Nr [...] doręczoną małżonkom W. w dniu [...] Rada Miejska w G. w/w zarzuty odrzuciła z powołaniem się na treść art.18 ust.2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142 z 2001 r. poz.1591 ze zm. – zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym) oraz art.24 ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz.139 ze zm. – zwanej dalej ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym). W uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono, że objęte zarzutem działki przeznaczono w projekcie planu pod projektowaną ulicę, łączącą istniejącą ul. D. z ul. T. oznaczoną w tym projekcie symbolem [...]. Jedynie działki nr [...] i [...] obręb Ż. stanowią przy tym współwłasność wnoszących zarzuty. Projektowana ulica to ulica zbiorcza, stanowi przedłużenie istniejącej ul. D. do ul. T. Ulica [...] jest podstawowym elementem układu komunikacyjnego dla północnej części dzielnicy Ż., pozwalającym poprzez sieć ulic lokalnych, dojazdowych i wewnętrznych, na rozwój istniejących i planowanych terenów budownictwa mieszkaniowego. Projekt tej ulicy również jako zbiorczej, istnieje już w aktualnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Dalej podniesiono, że po wniesieniu zarzutów rozważano możliwości przesunięcia tej drogi w kierunku północnym i południowym. W kierunku północnym przesunięcie nie jest możliwe ponieważ przekroczona zostałaby granica miasta a jednocześnie część terenów mieszkaniowych pozostałoby bez obsługi komunikacyjnej. Nie jest również możliwe jej przesunięcie w kierunku południowym z uwagi na istniejące zagospodarowanie terenu pomiędzy ul. C. a ul. G.. Konieczne byłoby wówczas dokonywanie wyburzeń budynków mieszkalnych zrealizowanych zgodnie z ustaleniami obecnie obowiązującego planu zagospodarowania. Zdaniem Rady ingerencja w prawo współwłasności małżonków W. usprawiedliwiona jest realizacją nadrzędnego celu – celu publicznego, jakim jest konieczność istnienia układu dróg publicznych. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w G. o odrzuceniu zarzutów M.W. wniósł o stwierdzenie jej nieważności jako podjętej z naruszeniem art.11b ust.2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art.6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi podtrzymano stanowisko, zgłoszone wcześniej w zarzutach, co do nieprawidłowości (błędu) w aktualnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego oraz co do wybudowania domów jednorodzinnych przy ul. W. niezgodnie z obowiązującym planem. Zarzucił nadto skarżący, iż pomimo złożenia w dniu [...] wniosku o wydanie mu wyrysu i wypisu projektu planu, pismo o zgłoszeniu się po odbiór tych dokumentów odebrał za pośrednictwem poczty dopiero [...]. Tym samym uniemożliwiono mu zapoznanie się z projektem planu i wniesienie do niego uwag. Uniemożliwiono mu także przysłuchiwanie się obradom Komisji Gospodarki Przestrzennej i Inwestycji w dniu [...], która przed sesją Rady rozpatrywała projekt zmian planu zagospodarowania przestrzennego. Opisał nadto przebieg prezentacji jego zarzutów na sesji Rady, na której została podjęta sporna uchwała i w czasie której ograniczono mu czas wypowiedzi. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w G. wniósł o jej oddalenie przytaczając argumenty przedstawione wcześniej w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Dodatkowo odpowiadający na skargę stwierdził, że stosownie do regulacji art.24 ust.1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym zarzut do projektu planu zagospodarowania przestrzennego może wnieść każdy, kogo interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonego do publicznego wglądu. Wynika z tego, że nie wystarczy sam fakt istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego lub uprawnienia rozumianego jako interesu obiektywnie chronionego przepisami prawa materialnego. Warunkiem niezbędnym do kwestionowania planu w formie zarzutu jest naruszenie tego interesu lub uprawnienia, które to naruszenie powinien wykazać wnoszący zarzut. Obowiązek uwzględnienia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje zaś wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia zarzucającego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (konkretnej normy prawa materialnego). Obowiązku takiego rada gminy nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienia wnoszącego zarzut, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie – z mocy art.4 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas, mimo naruszenia np. uprawnień właścicielskich wnoszącego zarzut, Rada nie ma obowiązku jego uwzględnienia. Rada działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego jej uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, odrzucenie zgłoszonego zarzutu nie może później skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności stosownej uchwały rady gminy. Ustawodawca przyznał bowiem Radzie prawo uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których określone tereny mogą być przeznaczane m.in. dla realizacji celów publicznych (art.10 ust.1 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Konstytucja chroniąc własność, nie wyklucza wywłaszczenia gruntów na cele publiczne, niezależnie od tytułów prawnych poszczególnych podmiotów do tych terenów. Podkreślono nadto, że kwestionowany w drodze zarzutu projekt planu został sporządzony zgodnie z postanowieniami art.18 ust.1 i ust.2 pkt 1-10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Dalej odpowiadający na skargę stwierdził, że dnia [...] skarżący zapoznał się z projektem planu. Wobec żądania natychmiastowego wykonania kserokopii projektu planu, skarżący został zapoznany z obowiązującą w Urzędzie Miejskim procedurą ws. uzyskania informacji z projektu planu, otrzymał druk stosownego wniosku, jak również został poinformowany o orientacyjnych kosztach wypisu i wyrysu – dość wysokich, z racji faktu, że zainteresowany był kopią tekstu całego projektu planu. Poinformowano skarżącego, że niezwłocznie po wykonaniu i potwierdzeniu kopii projektu planu, zostanie powiadomiony telefonicznie o możliwości jego odbioru pod wskazany na wniosku numer. Powiadomienie skarżącego o możliwości odbioru wyrysu i wypisu – po kilku bezskutecznych próbach – miało miejsce dnia [...] o godz. [...], na numer telefonu: [...]. Kopię projektu planu odebrał on jednak dopiero [...]. W konsekwencji nie jest trafny zdaniem odpowiadającego na skargę zarzut skarżącego, że uniemożliwiono mu zapoznanie się w stosownym czasie z projektem planu. Umożliwiono też skarżącemu stosownie do obowiązującego Regulaminu Rady Miejskiej, czynny udział nie tylko w sesji Rady na której została podjęta zaskarżona uchwała ale również w poprzedzającym tą sesję posiedzeniu Komisji Gospodarki Przestrzennej i Inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona uchwała nie narusza zdaniem Sądu co do zasady obowiązującego prawa – art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) w zw. z art.97 § 1 ustawy z dnia 31 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ... (Dz.U. Nr 153, poz.1271 – dalej w skrócie: p.w.u.p.). W pierwszej kolejności należy z urzędu stwierdzić, iż w świetle przedłożonych Sądowi akt administracyjnych zachowany został określony w art.18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym tryb postępowania i właściwość organów przy sporządzeniu objętego postępowaniem projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta G. Wbrew twierdzeniom skarżącego miał on zdaniem Sądu zapewnioną w tym postępowaniu, a przewidzianą przepisami prawa możliwość obrony swojego interesu prawnego. Był on bowiem powiadomiony w formach określonych przez ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym o przystąpieniu do sporządzania przedmiotowego planu, terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, trybie zgłaszania protestów i zarzutów do wyłożonego projektu planu oraz o terminie sesji Rady Miejskiej, na której były one rozpatrywane. W świetle treści notatki służbowej z dnia [...] (strona 25 akt) i dołączonego do akt wykazu zrealizowanych z Urzędu Miejskiego w G. połączeń telefonicznych zasługuje też na akceptację zajęte w odpowiedzi na skargę stanowisko, że skarżący został poinformowany telefoniczne w dniu [...] o możliwości odbioru wpisu z projektu spornego planu. Tym samym nie można podzielić zarzutu skargi, iż uniemożliwiono mu wniesienie uwag do tego projektu. Nawet gdyby podzielić ten zarzut to skarżący nie wykazał, że uchybienie to mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wskazał bowiem skarżący jakie to dodatkowe uwagi i zastrzeżenia do projektu planu chciałby zgłosić i objąć je wniesionymi zarzutami. Tych dodatkowych uwag i zastrzeżeń nie sformułował bowiem co do meritum także w postępowaniu sądowym, jakkolwiek dysponował już wówczas kopią projektu planu. Z przyczyn podanych w odpowiedzi na skargę nie można też zdaniem Sądu przyjąć, aby doszło przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały do naruszenia przewidzianej przepisami, obowiązującej wówczas ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, procedury rozpatrywania i rozstrzygania wniesionych przez skarżącego zarzutów tylko z tego względu, iż ograniczono mu czas wypowiedzi zarówno na sesji Rady jak i poprzedzającym sesję posiedzeniu Komisji. Zdaniem Sądu skarżący nie wykazał także aby treść kwestionowanego przez niego projektu planu naruszała jego interes prawny lub uprawnienie w rozumieniu art.24 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z utrwaloną już linią orzecznictwa przez ten interes i uprawnienie należy rozumieć przy tym zobiektywizowaną, a jednocześnie zindywidualizowaną i skonkretyzowaną potrzebę ochrony prawnej, wynikającą z powszechnie obowiązujących przepisów prawa (porównaj np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11.04.1991 r. sygn.akt III ARN 13/91, wyrok NSA z dnia 9.06.1995 r. sygn.akt IV SA 346/93 – ONSA z 1996 r. Nr 3 poz.125 i wyrok NSA z dnia 14.04.2000 r. sygn.akt II SA 1876/99). Zarówno we wniesionych zarzutach jak i w skardze w zasadzie nie zostało sprecyzowane jakie to prawo skarżącego i dlaczego zostało naruszone. Sformułowane tam zarzuty sprowadzają się w zasadzie do przedstawienia błędów przy sporządzaniu aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania oraz pod adresem legalności zabudowy części terenów, m.in. dla obsługi których planowana jest objęta zarzutem droga zbiorcza oznaczona w projekcie planu symbolem [...]. Kwestie te nie są jednak objęte przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżoną uchwałą i tym samym ich ocena nie mogła mieć wpływu na rozstrzygnięcie skargi. Odnośnie wymienionych w zarzutach działek jedynie dwie z nich tj. działka nr [...] oraz nr [...] stanowią współwłasność skarżącego (ta ostatnia ma 32 współwłaścicieli). Pozostałe działki tj. Nr [...], [...], [...], [...] i [...] stanowią własność Gminy G.. Skarżący nie wykazał na czym miałoby polegać naruszenie jego interesu prawnego lub obowiązku w związku z objęciem zapisem planu działek Gminy G.. W tym zatem zakresie skarga jest oczywiście bezzasadna. Odnośnie działek nr [...] i nr [...] to należy najprawdopodobniej przyjąć, że zarzuty skarżącego opierają się na naruszeniu przysługującego mu do tych działek prawa współwłasności. W tym względzie należy jednak zważyć, że ochrona prawa własności wynikająca zarówno z Konstytucją RP (art.21 i art.64 ust.1 i 2) jak i z kodeksu cywilnego (art.140) nie jest absolutna i może podlegać ograniczeniom w drodze przepisów ustawowych (art.64 ust.3 Konstytucji RP). Takie właśnie ograniczenia wprowadza m.in. ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym dając uprawnienie gminom do określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, przy zachowaniu określonych w tej i innych ustawach warunków, przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Z uprawnienia tego wynika niejako uprawnienie do ograniczania m.in. prawa własności. W przeciwnym wypadku wynikające z art.2 ust.1 i art.4 omawianej ustawy władztwo planistyczne gminy byłoby najczęściej iluzoryczne. O możliwości ingerencji w prawo własności świadczy przy tym wprost treść art.33 i art.36 przedmiotowej ustawy. Dla rozstrzygnięcia skargi decydujące znaczenie ma zatem rozważenie czy do naruszenia prawa współwłasności skarżącego doszło z przekroczeniem granic przysługującego Gminie G. władztwa planistycznego. Podobnie jak prawo własności, władztwo to nie jest bowiem absolutne. Zdaniem Sądu w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego władztwo to w odniesieniu do objętych zarzutami działek skarżącego nie zostało nadużyte. Nie można uczynić bowiem zarzutu Gminie G., że chce zapewnić przeznaczonym pod zabudowę terenom właściwą obsługę komunikacyjną, poprzez przeznaczenie w planie zagospodarowania określonych terenów pod drogi, z możliwością częściowego ich wykorzystania, również pod niezbędną dla terenów mieszkaniowych, infrastrukturą techniczną. Inwestycje w tym względzie służą bowiem zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty i należą do zadań własnych gmin (art.7 ust.1 pkt 2, 3 ustawy o samorządzie gminnym). Są one przy tym zaliczane do celów publicznych o jakich mowa w art.6 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz.543 ze zm.). Dla zrealizowania tych celów konieczne są przy tym nie tylko drogi wewnętrzne, które jak zdaje się wynikać z twierdzeń skarżącego, obsługują istniejące obecnie na spornym terenie budynki mieszkaniowe, ale i drogi gminne o znaczeniu lokalnym m.in. drogi zbiorcze. Pod taką też drogę przeznaczono w projekcie planu zagospodarowania część działek stanowiących współwłasność skarżącego. Gdy nadto zważy się, iż przebieg projektowanej drogi zbiorczej oznaczony w projekcie planu zagospodarowania symbolem [...] został wytyczony w taki sposób, że droga ta połączy istniejącą ul. D. z ulicą T. przy wykorzystaniu na ten cel w znacznej części działek stanowiących własność Gminy G. i przebiegać będzie w luce między budynkami mieszkalnymi przy ul. G., to trudno zdaniem Sądu przyjąć, że w planowaniu tym została naruszona zasada proporcjonalności w ważeniu interesu skarżącego i interesu publicznego. Skarżący nie wykazał przy tym, a nawet nie podnosił, że działkę nr [...] chciałby przeznaczyć na jakiś konkretny cel, którego realizację zapis planu wyklucza. Istotne dla oceny czy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego ma też zdaniem Sądu okoliczność, że również w obecnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego część działki nr [...] jest przeznaczona pod drogę. Sytuacja skarżącego w tym względzie nie uległa zatem pogorszeniu, zwłaszcza gdy zważy się, iż nie składał on wniosku o zmianę treści planu przez zmianę takiego przeznaczenia jego działki (zobacz wyraźne w tym względzie twierdzenia zawarte w zarzucie J. i M.W.). Tym bardziej nie można mówić o naruszeniu interesu prawnego skarżącego w odniesieniu do działki nr [...], która już obecnie stanowi drogę (ul. G.). Zaskarżona uchwała zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. W uzasadnieniu tym organ podejmujący zaskarżony akt wypowiedział się w kwestii indywidualnej dotyczącej sytuacji prawnej i faktycznej osoby składającej zarzut. Uzasadnienie nawiązuje do potrzeb społeczności lokalnej oraz przyczyn przyjętego rozwiązania. Z powyższych względów skarga co do meritum na uwzględnienie nie zasługuje. Wreszcie należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała odpowiada obowiązującemu prawu również z tego względu, że jak wynika z przedłożonych Sądowi akt, zarzuty do projektu planu zostały wniesione przez małżonków W. z przekroczeniem terminu o jakim mowa w art.24 ust.2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Według daty stempla pocztowego w kserokopiach (strona 13 akt administracyjnych) zarzuty te zostały bowiem wysłane na adres Urzędu Miejskiego w G. dnia [...] gdy tymczasem ostatni dzień wnoszenia zarzutów przypadał [...] (piątek). Już tylko z tego względu Rada Miejska w G. powinna je zatem odrzucić. Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) w zw. z art.97 § 1 ustawy p.w.u.p. SW