II SA/Ka 3068/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia WSA Małgorzata Jużków Protokolant Beata Jacek po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2005 r. przy udziale- sprawy ze skargi J. B. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z [...] nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. orzekł, że u J. B. brak jest podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej w postaci przewlekłego obturacyjnego zapalenia oskrzeli, wskazanej w pozycji 5 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). W uzasadnieniu wyjaśnił, że pracownik był badany w Szpitalu Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., która to placówka orzekła, iż rozpoznała zaburzenia wentylometryczne typu obturacyjnego dużego stopnia ze zmniejszeniem przepływów w drobnych oskrzelach i zwiększeniem całkowitego oporu oskrzelowego oraz znaczne zwiększenie objętości zalegającej płuc przy wzmożonej przejrzystości pól płucnych, co przemawia za współistnieniem rozedmy płuc. Organ I instancji powołując się na to orzeczenie wyjaśnił ponadto, że w dokumentacji lekarskiej brak jest potwierdzenia istnienia objawów utrwalonej niewydolności oddechowej do roku od zakończenia pracy. Przypomniał również, iż narażenie na pyły ustało 20 lat wcześniej. J. B. w okresie od 1972 r. do 1983 r. pracował w KWK S. na stanowisku manewrowego na powierzchni, gdzie był narażony na pyły węgla kamiennego. Od tego rozstrzygnięcia odwołał się J. B. wnosząc o stwierdzenie choroby zawodowej. Decyzją z [...]nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. powołując się na art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że J. B. w latach zatrudnienia był eksponowany na pyły węgla kamiennego, tym samym pracował w warunkach narażenia na przewlekłą chorobę narządu oddechowego. Następnie powołując się na orzeczenia placówek diagnostycznych przypomniał, że lekarze wykluczyli zawodową etiologię przewlekłego zapalenia oskrzeli. Dodatnia próba z antygenami bakteryjnymi wskazuje na pozazawodowy charakter stwierdzonego schorzenia. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na to, iż od ustania narażenia na pyły węglowe minęło 20 lat oraz brak jest potwierdzenia w dokumentacji lekarskiej istnienia objawów utrwalonej niewydolności oddechowej do 1 roku od czasu zakończenia pracy. Na końcu wyraził pogląd, że skoro lekarze orzecznicy nie rozpoznali choroby zawodowej, to brak jest podstaw do jej stwierdzenia. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. B. wyjaśnił, że stwierdzona u niego choroba układu oddechowego ujawniła się już w 1980 r., kiedy to był hospitalizowany z powodu zatrucia parami cynku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie." Natomiast według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola (...) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy). Skarga J. B. zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy przypomnieć, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze, zm.) wydano na podstawie delegacji ustawowej z art. 231 pkt. 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. Nr 24 poz. 141 ze zm.). To rozporządzenie utraciło moc prawną na podstawie § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 115) z dniem 3 września 2002 r., kiedy to z mocy § 12 nowe rozporządzenie weszło w życie. Zgodnie z §10 tego rozporządzenia, postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia rozporządzenia w życie, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów. Ta regulacja oznacza, że decydujące znaczenie ma ustalenie, kiedy rozpoczęto postępowanie w sprawie choroby zawodowej, ponieważ decyduje ono o tym, jakie przepisy będą miały zastosowanie w sprawie – nowe, czy poprzednio obowiązujące. W tej sprawie, organy administracji sanitarnej uznały, że postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, nie rozpoczęło się przed dniem wejścia w życie nowego rozporządzenia. Z karty oceny narażenia zawodowego (k.1) wynika, że zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej dokonał lekarz rodzinny, który podczas wykonywania zawodu powziął podejrzenie choroby zawodowej u pracownika (§ 3 ust. 1 pkt. 2 i ust. 4 rozporządzenia). W aktach sprawy brak jest jednak postanowienia organu sanitarnego I instancji działającego w trybie § 4 ust. 1 tego rozporządzenia o wszczęciu postępowania w sprawie administracyjnej, jak również brak jest kopii skierowania na badania w celu rozpoznania choroby zawodowej (§ 3 ust. 4, § 4 ust. 2), które w tym wypadku jest zgłoszeniem podejrzenia choroby zawodowej. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, właściwym do orzekania o rozpoznaniu choroby zawodowej lub o braku podstaw do jej rozpoznania jest lekarz spełniający określone tam wymagania kwalifikacyjne, zatrudniony w jednej z jednostek orzeczniczych, o jakich mowa w ust. 2 i 3. Według § 6 ust. 1, lekarz wydaje orzeczenie na podstawie przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji pracownika oraz dokumentacji zatrudnienia i narażenia. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że jednostka orzecznicza pierwszego stopnia [...] rozpoznała u skarżącego przewlekłe obturacyjne zapalenie oskrzeli z zaburzeniami wentylacji znacznego stopnia oraz cechami częściowej niewydolności układu oddechowego tj. chorobę wskazaną w poz. 5 tabeli 1 wykazu chorób zawodowych uznając jednocześnie, iż roczny okres wskazany w tabeli nr 2 nie upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej. Natomiast jednostka orzecznicza drugiego stopnia, w swoim orzeczeniu z [...] rozpoznała u pracownika zaburzenia wentylometryczne typu obturacyjnego dużego stopnia ze zmniejszeniem przepływów w drobnych oskrzelach i zwiększeniem całkowitego oporu oskrzelowego oraz znaczne zwiększenie objętości zalegającej płuc przy wzmożonej przejrzystości pól płucnych. Stwierdzono również całkowitą niewydolność oddechową. Ostatecznie, z powodu upływu rocznego okresu wskazanego w tabeli nr 2 do poz. 5 wykazu, nie rozpoznano choroby zawodowej. W tym miejscu należy przypomnieć, że rozpoznanie choroby zawodowej polega na przyporządkowaniu stwierdzonej u badanego jednostki chorobowej do odpowiedniej pozycji wykazu w tabeli nr 1 przy jednoczesnym ustaleniu, że zachowany jest okres upoważniający do rozpoznania choroby zawodowej, wskazany w tabeli nr 2. Zawarte tam zapisy mają charakter normatywny, ponieważ nie są to wskazówki interpretacyjne, lecz stosowane na gruncie prawa legalne definicje pojęć zawartych w przepisach prawa, pochodzące od organu ustawowo powołanego do określania wykazu chorób zawodowych. Skoro wykaz chorób w załączniku do rozporządzenia odwołuje się do opisu i charakterystyki tych chorób, należy je potraktować jako legalne definicje pojęć. Szczególny charakter regulacji, oraz jej związek ze sferą zobowiązań zakład pracy - pracownik, rodzi konsekwencje co do stosowanych dyrektyw interpretacyjnych, oznacza bowiem zarówno zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej, jak i prymat wykładni językowej przed pozostałymi metodami wykładni, w szczególności wykładnią celowościową, w tym odwołującą się do kategorii celów (zamierzeń) i motywów prawodawcy. Inaczej mówiąc, lekarz orzecznik wydający orzeczenie lekarskie winien posługiwać się zapisami normatywnymi tj. opisem choroby zawartym w odpowiedniej pozycji wykazu tabeli nr 1, a nie jak to zrobiła jednostka orzecznicza drugiego stopnia - opisem własnym. Zapis w tabeli nr 2: Okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia narażenia zawodowego, jest adresowany bezpośrednio do lekarza orzecznika, o jakim mowa w § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia, ponieważ tylko ten lekarz jest upoważniony do rozpoznania choroby zawodowej. Ta regulacja prawna oznacza, że szczególnego znaczenia nabiera obowiązek zapoznania się lekarza z dokumentacją medyczną pracownika. Wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych w dokumentacji medycznej pracownika upoważnia bowiem lekarza orzecznika do rozpoznania choroby zawodowej pomimo upływu okresu wskazanego w tabeli nr 2. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że istotne znaczenie ma tutaj karta wypisowa J. B. z Kliniki Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy w S., sporządzona [...]. Wynika z niej, iż pracownik został skierowany na obserwację w kierunku przewlekłego zapalenia oskrzeli pochodzenia zawodowego. Po zakończeniu leczenia stwierdzono objawy przewlekłego zapalenia oskrzeli z zaburzeniami wentylacji, przy czym równocześnie nie rozpoznano zawodowego nieżytu oskrzeli. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji i podanych w niej motywów stwierdził, iż ocena dowodów, jakiej dokonał w tej sprawie organ odwoławczy wykroczyła poza ramy swobodnej oceny dowodów i jako taka nie korzysta z ochrony przewidzianej w art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zarówno organ odwoławczy jak i organ I instancji dokonując oceny orzeczeń lekarskich, mających charakter opinii biegłych w rozumieniu art. 84 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 19 lutego 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1452/97, opubl. w Pr.Pracy 1999/11/39) bezzasadnie uznały, że są to opinie pełne, jasne i nie zawierająca żadnych sprzeczności. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie był uprawniony do przyjęcia, że te dowody - w istocie decydujące o sposobie rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej - posiadają wskazane walory. Istotność tych dowodów polega bowiem na tym, że ze względu na zapis w tabeli nr 2 wykazu chorób zawodowych biegli wykluczyli istnienie związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonym schorzeniem, a warunkami wykonywania pracy przez J. B. nie wskazując przy tym pozazawodowej etiologii schorzenia. Inaczej mówiąc stwierdzili, że pomimo rozpoznanego schorzenia z poz. nr 5 tabeli nr 2, upływ rocznego okresu z tabeli nr 2 - nie upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej. Pominięto przy tym tę okoliczność, że już w 1980 r. u skarżącego rozpoznano chorobę widniejącą w wykazie chorób zawodowych, którą organ administracji sanitarnej uznałby za chorobę zawodową, gdyby wydawał decyzję. Została ona bowiem spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia – pyłów węglowych, występujących w środowisku pracy J. B.. Pominięto konstrukcję prawną, z której wynika, że w przypadku pozytywnego ustalenia, że rozpoznane u pracownika schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych, a wykonywana przez niego praca odbywała się w warunkach narażających na jej powstanie, to istnieje domniemanie związku przyczynowego między schorzeniem będącym chorobą zawodową, a warunkami narażającymi na jej powstanie. Oczywistym jest, że w tym wypadku należałoby dokonać stosownych rozważań z uwzględnieniem zmian stanu prawnego od 1980 r. Mając na uwadze powyższe Sąd, wobec niedostatecznego wyjaśnienia sprawy nie miał możliwości ocenić zasadności zarzutów skargi, a co za tym idzie także zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Dlatego uznając, iż doszło do naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję. Sąd nie dopatrzył się podstaw do zastosowania art. 152 wskazanej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy będzie miał na uwadze powyższe uwagi Sądu, co oznacza, że dokona interpretacji pojęcia z tabeli nr 2 wykazu chorób zawodowych (Okres, w którym ...) a nadto treść § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) w zakresie interpretacji pojęcia postępowanie w sprawach rozpoznawania chorób zawodowych lub ich stwierdzania rozpoczęte przed dniem wejścia w życie rozporządzenia. Należy bowiem ustalić, czy postępowanie w sprawie choroby zawodowej J. B. rozpoczęte skierowaniem na obserwację do kliniki zakończyło się wydaniem decyzji administracyjnej. Jeśli zaś takiej decyzji nie wydano - należy rozważyć, czy w rozumieniu wskazanego już przepisu prawa rozpoczęto wówczas postępowanie w sprawie choroby zawodowej.