II SA/Ka 3220/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie: Przewodniczący Sedzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie: Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant ref. staż. Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2005 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na uchwałę Rady Mieskiej w B.–B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę. Uchwałą z dnia [...] Rady Miejskiej w B.–B. przystąpiono do sporządzenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego związanych z przebiegiem trasy obwodowej wschodniej w M.K. i M.Ś. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, wyłożono do publicznego wglądu w dniach od [...] do [...]. Informacja o wyłożeniu projektu planu ukazała się w Dzienniku Zachodnim oraz w stosownym obwieszczeniu. W dniu [...] Stowarzyszenie A wniosło zarzut od wyłożonego projektu zmiany planu. W zarzucie tym członkowie Zarządu Stowarzyszenia "stanowczo odrzucili" proponowany przebieg obwodnicy wschodniej oraz planowanie węzła drogowego przy ulicy Ż. Budowa tej drogi zdaniem Stowarzyszenia spowoduje: dużą degradację M.K., obniżenie wartości położonych w tej dzielnicy nieruchomości, szereg uciążliwości i pogorszenie warunków życia mieszkańców dzielnicy oraz stworzy duże zagrożenie dla zdrowia i środowiska w związku ze wzrostem emisji spalin, hałasu i wibracji terenu. Wnoszący zarzut zarzucili też władzom miasta B.-B. pomijanie zgłaszany przez mieszkańców dzielnicy wniosków dotyczących projektowanej budowy drogi, w tym przeprowadzenia jej tunelem. Zwrócili uwagę na wysokie koszty budowy związane z koniecznością wyburzeń wielu budynków (budowa węzłów i nowych dróg dojazdowych). Zarząd miasta rozpoznał wystąpienie Stowarzyszenia na posiedzeniu w dniu [...], uznając je za protest w rozumieniu art. 23 ustawie z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.) i postanowił go nie uwzględnić. Z uwagi jednak na uwzględnienie w toku tego posiedzenia niektórych zarzutów i związaną z tym konieczność naniesienia zmian w projekcie planu, protestu tego nie przekazano do rozpatrzenia Radzie Miejskiej. Po korekcie projekt zmiany planu został bowiem ponownie wyłożony do publicznego wglądu w dniach od [...] do [...]. W związku z tym Stowarzyszenie wniosło pismem datowanym na dzień [...] zarzut do nowej wersji wyłożonego projektu planu. Powtórzyło w nim treść wcześniej zgłoszonego zarzutu z dnia [...] i wskazało na upływ terminu rozpoznania przez zarząd miasta poprzednio wniesionego zarzutu. Dodatkowo Stowarzyszenie podniosło, że droga ekspresowa jest inwestycją zaliczaną do szczególnie szkodliwych dla zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska w rozumieniu rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. nr 93, poz. 589 ze zm.). Pismo to ponownie zostało potraktowane jako protest przez Zastępcę Prezydenta Miasta B.-B. działającego z upoważnienia Prezydenta, który nie uwzględnił go po rozpoznaniu w dniu [...]. W dniu [...] Stowarzyszenie zostało powiadomione o terminie sesji Rady Miejskiej na której będą rozpatrywane jego protesty. W tym samym dniu Komisja Gospodarki Przestrzennej i Rolnictwa oraz Komisja Ochrony Środowiska Rady Miejskiej zaopiniowały pozytywnie treść uchwały odnoszącej się do protestów skarżącego Stowarzyszenia. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] Rada Miejska w B.–B. odrzuciła protesty wniesione przez Stowarzyszenie do projektu planu. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Stowarzyszenie A zarzuciło Radzie Miejskiej w B.–B. naruszenie art. 23 ust. 3 o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z brakiem wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej uchwały oraz art. 18 ust. 1 lit. c tej ustawy w związku z brakiem uzasadnienia odmowy uwzględnienia jego wniosków zgłaszanych do projektu planu. Zarzucając powyższe domagało się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Ponadto skarżące Stowarzyszenie podało, że w dniu [...] wezwało Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą, na co do dnia wniesienia skargi nie uzyskało odpowiedzi. W obszernej odpowiedzi na skargę Rada Gminy w B.–B. wniosła o jej oddalenie. Podniosła m.in., że zaskarżoną uchwałą organ nie naruszył interesu prawnego ani uprawnienia wnoszącego skargę. Zdaniem Rady Stowarzyszenie nie było legitymowane do reprezentowania mieszkańców dzielnicy, bowiem nie posiadało ich pisemnej zgody. Wskazano też na wady w reprezentacji Stowarzyszenia, bowiem skargę podpisało tylko sześciu członków jego Zarządu, gdy tymczasem zgodnie ze statutem Zarząd ten liczy siedmiu członków, a § 27 tego statutu stanowi, że na zewnątrz Stowarzyszenie jest reprezentowane przez Zarząd. Wreszcie zarzuciła niektórym członkom Zarządu Stowarzyszenia działanie w celu ochrony własnych interesów jako właścicieli nieruchomości objętych zmianą planu, a nie działanie w interesie społecznym uzasadnione celami statutowymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku. Wojewódzki Sąd Administracyjny właściwy do jej rozpoznania zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), uznał, że jest ona niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. Na rozprawie w pierwszym rzędzie Sąd badał, czy pisma skarżącego Stowarzyszenia z dnia [...] i [...] będące przedmiotem zaskarżonej uchwały prawidłowo zostały potraktowane przez przez Radę Miasta B.– B. jako protesty, czy też winny one być potraktowane zgodnie z ich określeniem jako dwukrotnie wnoszony zarzut. Stosownie do przepisu art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.) mającego zastosowanie w kontrolowanym postępowaniu w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) protest mógł wnieść każdy, kto kwestionował ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Zgodnie zaś z art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zarzut mógł wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Jak wynika z zestawienia tych przepisów do wniesienia zarzutu potrzebna była szczególna legitymacja prawna opierająca się najpierw na samym istnieniu interesu prawnego lub uprawnienia dającego się połączyć treściowo z projektem planu. Interes taki czy uprawnienie, zgodnie z powszechnie akceptowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i doktrynie stanowiskiem, powinien wynikać obiektywnie z prawa materialnego. Następnie należało wykazać na gruncie obowiązujących przepisów prawa czy projekt planu narusza tak rozumiany interes prawny lub uprawnienie. Inaczej mówiąc realizując wskazania zawarte w przepisie art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym należało udowodnić, że zapis projektu planu godzi w ten interes lub uprawnienie, powoduje, że sfera prawna zainteresowanego będzie przez ten plan zmieniona, uszczuplona lub zmodyfikowana (Por. J. Zimmermann, Zarzuty i protesty w procedurze planowania przestrzennego, Samorząd Terytorialny nr 10 z 1996 r. s. 21). W oparciu o powyższą wykładnię należy uznać, że charakter podnoszonych do wykładanych dwukrotnie projektów zmiany planu miejscowego zastrzeżeń, które Stowarzyszenie A zawarło w swoich pisemnych wystąpieniach nie wskazywał na ingerencję w indywidualną sferę prawną tej osoby prawnej. Wobec powyższego prawidłowo zostały one zakwalifikowane przez organy gminy jako protesty. Ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów oraz ze skargi wynika, że skarżące Stowarzyszenie nie zakwestionowało takiego stanowiska Zarządu Miasta, Prezydenta Miasta i wreszcie Rady Miejskiej B.-B. Stosownie do poglądu prawnego zajętego przez Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 15 października 2002 r. sygn. akt III RN 163/01 ( OSNP z 2003 r., nr 20, poz. 480 ) każdy, którego interesy prawne lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu" może wnieść na piśmie tzw. zarzut, a uchwała rady gminy o odrzuceniu (w całości lub w części) zarzutu może być zaskarżona w terminie 30 dni od daty jej doręczenia do sądu administracyjnego, w przeciwieństwie do uchwały rady gminy o odrzuceniu tzw. protestu, który może "wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu", od której osobie składającej protest nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 23 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Konsekwencją przytoczonego poglądu Sądu Najwyższego, który akceptuje Sąd orzekający w niniejszej sprawie, jest brak podstaw prawnych, a tym samym niedopuszczalność wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę rady gminy odrzucającą protest do projektu planu miejscowego także w oparciu o przepis art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). Należy bowiem przyjąć, że wskazane wyżej przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowiły lex specialis w stosunku do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Za przyjęciem powyższej wykładni przemawia też możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały rady gminy ustalającej plan miejscowy w trybie wymienionego art. 101 przez każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały nią naruszone. Wobec powyższego - uznając niedopuszczalność wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę - należało na mocy art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ), orzec jak w sentencji.