II SA/Ka 37/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Asesor WSA Krzysztof Targoński /spr./ Protokolant stażysta Jolanta Czarnata po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi [...] Ruchu A w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu o d d a l a s k a r g ę SJ/ Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 1996 r. nr 13, poz. 74 ze zm.), art. 39, art. 40 ust. 1 i 3, art. 42 i art. 46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku pełnomocnika B Sp. z o.o. w W. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu pod realizację inwestycji obejmującej budowę pawilonu usługowo-handlowego branży spożywczej w systemie samoobsługowym wraz z zagospodarowaniem terenu i przyłączami na terenie działek nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] zlokalizowanych w rejonie ulic [...] i R. w Z. W uzasadnieniu tej decyzji w pierwszej kolejności nawiązano do ustaleń, wynikających z planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym teren planowanej inwestycji przeznaczony jest dla funkcji mieszkaniowej – symbol planu [...] oraz funkcji komunikacyjnej – symbol planu [...] i [...] co oznacza: Strefa A - /strefy obowiązywania perspektywicznej polityki przestrzennej/ - zurbanizowana o ukształtowanym układzie zagospodarowania terenów. Obowiązuje polityka adaptacji układu do aktualnych standardów i norm jakości środowiska miejskiego w zakresie warunków ekologicznych, cywilizacyjno-kulturowych i funkcjonalno użytkowych, co w odniesieniu do terenów mieszkaniowych oznacza ich sanację i rewaloryzację, a w odniesieniu do terenów przemysłowych ich restrukturyzację w kierunku rynkowym i proekologicznym. M – funkcja mieszkaniowa – przeznaczenie terenów w istniejących i projektowanych osiedlach dla realizacji domów mieszkalnych. Integralną częścią tych osiedli są usługi zaspakajające potrzeby niematerialne i materialne /konsumpcyjne/ społeczności lokalnej, równocześnie tworząc dla niej miejsca pracy w miejscu zamieszkania. W rozwiązaniach urbanistycznych i komunikacyjnych osiedli i jednostek mieszkaniowych plan ustala obowiązek ich dostosowania do wymagań osób niepełnosprawnych. kp – miejsca i tereny przeznaczone na lokalizację urządzeń zaplecza technicznego, motoryzacji oraz obiektów obsługi podróżnych. Go ¼ - tereny przeznaczone na rozbudowę układu komunikacji drogowo publicznej. Po czym skonstatowano, że planowana inwestycja jest zgodna z zapisem planu. Następnie ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt II), warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacyjnej (pkt III), wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (pkt IV) oraz warunki w zakresie ochrony środowiska (pkt V). Odwołanie od tej decyzji, datowane [...], wniósł [...] Ruch A w Z., który co prawda postanowieniem Prezydenta Miasta Z. z dnia [...], nr [...] nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym na prawach strony, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] stwierdziło, iż zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu, to jednak po wznowieniu postępowania decyzją z dnia [...], nr [...] Kolegium orzekło o dopuszczeniu [...] Ruchu A w Z. do uczestnictwa w postępowaniu, w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, na prawach strony. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że inwestycja Spółki B spowoduje pogorszenie warunków bytowych mieszkańców sąsiadujących z inwestycją, poprzez zwiększenie emisji spalin, ograniczenie dopływu światła słonecznego, zniszczenie korytarzy powietrznych, przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu i wibracji spowodowanych nasileniem ruchu samochodowego. Przewidywane rozwiązania komunikacyjne narażą mieszkańców na wzrost zachorowań i śmiertelności, co wiąże się ze zwiększeniem emisji rakotwórczych spalin oraz wzrostem prawdopodobieństwa narażenia mieszkańców na wystąpienie wypadków drogowych z udziałem pieszych. Zauważono, iż w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji funkcjonuje już kilka obiektów o podobnej funkcji, a w samym centrum miasta w trakcie budowy są dwa potężne centra handlowo-usługowe. Nadto wydano kolejne decyzje zezwalające na budowę kolejnych centrów handlowych. W ocenie Ruchu funkcji mieszkaniowej terenu, na którym planowana jest inwestycja, nie mogą zdominować towarzyszące jej usługi. Wskazano również na groźbę przyspieszenia amortyzacji zamieszkiwanych budynków, położonych w obrębie oddziaływania inwestycji oraz spadku ich wartości rynkowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 7, art. 40, art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.), art. 138 § pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 1, art. 2, art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856) postanowiło: - uchylić w punkcie IV decyzji organu pierwszej instancji słowa "art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414) i nie naruszać przepisów techniczno-budowlanych (art. 7 tego Prawa)" i w to miejsce wpisać: obiekt należy projektować z uwzględnieniem uzasadnionych interesów osób trzecich obejmujących w szczególności: (1) zapewnienie dostępu do drogi publicznej, (2) ochronę przed pozbawieniem: (a) możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, (b) dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, (3) ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenie elektryczne, promieniowanie, (4) ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza , wody lub gleby, - utrzymać w mocy w pozostałej części decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że po dokonaniu analizy planu zagospodarowania przestrzennego uznał planowaną inwestycję za zgodną z ustaleniami planu, a zatem zgodnie z art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie można było odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja organu pierwszej instancji jest także zgodna z wymaganiami stawianymi tego typu decyzjom przez art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, z wyjątkiem tej części pkt IV decyzji, która została zmieniona przez Kolegium. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że warunki określone w decyzji powodują, iż projektowana inwestycja nie może powodować uciążliwości ponad dopuszczalną przez przepisy prawa miarę. Fakt, iż w okolicy planowanej inwestycji jest zbyt dużo podobnych obiektów handlowych, może stanowić podstawę do zgłoszenia przez Ruch wniosku o dokonanie stosownej zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Na koniec zauważono, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi podstawy do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Podstawę taką stanowi dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę, wydana po przeprowadzeniu późniejszego i odrębnego postępowania. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył [...] Ruch A w Z., który – powołując się na naruszenie przepisów postępowania ( art. 7, art. 8, art. 10, art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego) - wniósł o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi zwrócono się do Sądu o dokonanie oceny zgodności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Z. z przepisami: Kodeksu postępowania administracyjnego, zagospodarowania przestrzennego, prawa budowlanego oraz ochrony środowiska. Zaakcentowano, że naruszone zostało prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Powtórzono zarzuty podniesione w odwołaniu, dotyczące uciążliwości planowanej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem została wniesiona przez nieuprawniony podmiot. Zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.), obowiązującym w dacie wniesienia skargi, uprawnionym do jej wniesienia była m.in. organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Jednakże powyższa ustawa utraciła moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2004 r., a z mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Ustawa ta przyznaje organizacji społecznej legitymację czynną w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym ( art. 50 § 1 cyt. ustawy). Rozstrzygnięcie sprawy wymagało zatem w pierwszej kolejności zbadania, czy skarga [...] Ruchu A w Z. została wniesiona w ramach jego statutowej działalności. Z dołączonego do skargi statutu wynika, iż Ruch działa on na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach. Z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy istotne znaczenie mają zapisy statutu zawarte w Rozdziale II Cele i Zasady Działania. § 8 Celem Ruchu jest w szczególności: 1) - obrona praw i interesów mieszkańców gminy Z., podejmowanie wszelkich działań zmierzających do upodmiotowienia mieszkańców, poprawy warunków środowiskowych ich bytowania, zarówno w zakresie ich właściwego zagospodarowania terenu, jak też potrzeb życiowych, mieszkaniowych, oświatowo wychowawczych, zdrowotnych i kulturowych. 2) – sprawowanie społecznej kontroli nad działaniem władz Gminy Z., zwłaszcza przy podejmowaniu decyzji dotyczących inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia człowieka lub mogących pogorszyć stan środowiska lub inne uciążliwości w codziennym życiu ludzi, a w szczególności lokalizacji: a) – stacji paliw płynnych i gazowych, b) – centrów handlowych i usługowych, c) – parkingów, d) zmiany przeznaczenia dróg przebiegających przez centra osiedlowe, e) innych nie wymienionych, 3) zdecydowane przeciwdziałanie w formach nie kolidujących z porządkiem prawnym, wszelkim zamierzeniom władz gminy, bądź dzielnicy, które mogą powodować pogorszenie warunków bytowania mieszkańców: ekologicznych, bezpieczeństwa, zmiany przeznaczenia lub likwidacji obiektów służących ogółowi mieszkańców danego rejonu np. szkoły, przedszkola, żłobki, ośrodki zdrowia, obiekty sportowe i rekreacyjne, place zabaw itp., 4) – podejmowanie inicjatyw w zakresie warunków bytowania, ekologicznych, jak najlepszego zagospodarowania terenów osiedli, budynków i budowli oraz modernizacji istniejących zasobów mieszkaniowych i infrastruktury. § 9 Ruch realizuje swoje cele przez: 1) – aktywne uczestnictwo w życiu społeczno-gospodarczym i politycznym, 2) – integrowanie i mobilizowanie mieszkańców dla zrealizowania celów statutowych, 3) współdziałanie w sposób doraźny lub na podstawie porozumień z innymi organizacjami społecznymi, gospodarczymi, politycznymi, związkami zawodowymi i Kościołem w zakresie realizacji swoich celów statutowych, 4) – organizowanie spotkań z władzami gminy lub dzielnicy, ekspertami, organizowanie szkoleń, kursów i wykładów. Zdaniem Sądu, w świetle powyższych zapisów statutu, [...] Ruchowi A w Z. nie przysługuje legitymacja czynna w niniejszej sprawie. Konsekwencja taka wynika w szczególności z postanowień § 9 statutu, gdzie jednoznacznie określono w jaki sposób Ruch może realizować swoje cele, tj. aktywne uczestnictwo (...), integrowanie (...), współdziałanie (...) oraz organizowanie spotkań (...), przy czym nie przewidziano możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. W tych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał za zbędne badanie, czy zaskarżona decyzja dotyczy interesów prawnych innych osób, bowiem skarga, jako wniesiona poza zakresem statutowej działalności [...] Ruchu A w Z., podlega oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bez oceny merytorycznej zasadności podniesionych w niej zarzutów.