II SAB/Gl 10/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia NSA Szczepan Prax, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. w przedmiocie nadbudowy, przebudowy i rozbudowy ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę Pismem z dnia [...] r., A.K., reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezałatwienie sprawy w przewidzianym terminie 2 miesięcy od daty wszczęcia i dopuszczenie się przez to zwłoki w działaniu; - art. 12 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z wytycznymi postulującymi szybkość i wnikliwość postępowania oraz stosowanie najprostszych środków załatwienia sprawy. W związku z powyższym na zasadzie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła o zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania decyzji w przedmiotowej sprawie oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wskazała, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. z jej wniosku prowadzi postępowanie pod sygn. [...] w sprawie procesu budowlanego związanego z nadbudową, przebudową i rozbudową ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne w kamienicy przy ulicy [...] w D. Postępowanie zostało wszczęte w 2013 r., gdyż prace budowlane prowadzone były niezgodnie z zatwierdzonym, decyzją o pozwoleniu na budowę, projektem budowlanym. Do chwili wniesienia skargi organ nie załatwił przedmiotowej sprawy. Postępowanie organu należy więc uznać za przewlekle, niezgodne z treścią art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zważywszy, że skarżąca wniosek w sprawie złożyła w 2013 r., przedmiotowa sprawa jest prowadzona bez mała przez pięć lat, a w sprawie nie wystąpiły żadne racjonalne przyczyny, które uzasadniałyby by sprawa w dalszym ciągu nie była załatwiona. Dodała przy tym, że Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. uznał za niezasadne złożone zażalenie na przewlekłe działanie organu - tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D.. Wobec wyczerpania środków zaskarżenia skargę należy uznać za w pełni uzasadnioną. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. przyznał, iż prowadzi postępowanie dotyczące nadbudowy, przebudowy i rozbudowy poddasza kamienicy przy ulicy [...] w D. niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Przyznał, że postępowanie to wszczęte zostało w 2013 r., a organ podejmuje czynności, które są niezbędne celem jego zakończenia. Jednak z uwagi na fakt, że sprawa ma charakter sporu sąsiedzkiego i jest wielowymiarowa, jest ona szczególnie skomplikowana. Przytoczył i wymienił kolejne czynności, które w sprawie były podejmowane oraz wskazał na dotychczasowe rozstrzygnięcia tak organów administracyjnych jak i sądów administracyjnych. Przypomniał, że stronami postępowania administracyjnego jest właścicielka działki nr 1 położonej przy ulicy [...] w D. i zarazem inwestor prowadzonej nadbudowy, przebudowy i rozbudowy ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne istniejącej kamienicy a także współwłaściciele działek sąsiednich przy ulicy [...], tj. działki nr 2 oraz działki nr 3 - tj. skarżącej zamieszkałej pod numerem [...] przy tej ulicy. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga wniesiona przez A. K. nie mogła zostać uwzględniona. Stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z treści skargi, chociaż została ona nazwana skargą na przewlekle prowadzenie postępowania, to intencją skarżącej było zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, czyli praktycznie była to skarga na bezczynność organu w tym postępowaniu. Jednak w konsekwencji analizy przedstawionego w sprawie materiału dowodowego skarga musiała zostać oddalona, wobec braku podstaw do stwierdzenia bezczynności i przewlekłego prowadzenia sprawy przez organ nadzoru. Faktycznie postępowanie w sprawie nadbudowy, przebudowy i rozbudowy poddasza kamienicy przy ulicy [...] w D. niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym zostało wszczęte w wyniku wniosku skarżącej z dnia 26 sierpnia 2013 r., w którym wnosiła o interwencję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. w związku z nadbudową budynku przy ulicy [...]. W trakcie czynności stwierdzono, że inwestorka M.L. na sąsiedniej działce nr 1 legalnie realizuje inwestycję pn." nadbudowa, przebudowa i rozbudowa ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne istniejącej kamienicy" na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta D. nr [...] z dnia [...] r. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono wprowadzenie zmian (odstępstwa) w stosunku do zatwierdzonego projektu budowalnego. W związku z powyższym postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, ustalił niezbędne zabezpieczenia wykonanych robót i nałożył obowiązek polegający na uzupełnieniu przedłożonej oceny technicznej, m.in. w związku ze stwierdzonym podwyższeniem budynku, o analizę zacienienia i nasłonecznienia sąsiadujących budynków. Wobec złożonego przez pełnomocnika skarżącej zażalenia na powyższe postanowienie, rozpatrujący sprawę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. umorzył postępowanie zażaleniowe, wskazując, iż postanowienie pierwszej instancji utraciło ważność w dniu [...] r., a zatem przestało funkcjonować w obrocie prawnym, a tym samym organ drugiej instancji nie miał możliwości jego rozpoznania. Jednak wskutek skargi skarżącej - tut. Sąd wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 426/14 uwzględniając skargę uchylił zaskarżone postanowieniem nakazując organowi drugiej instancji rozpoznanie złożonego zażalenia. Prowadząc postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] r., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zobowiązał inwestorkę do przedłożenia zamiennego projektu budowlanego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W wyniku odwołania, rozpatrujący je organ drugiej instancji decyzją z dnia [...] r. uchylił wymienioną powyżej decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku w niej określonego (przedłożenie projektu budowlanego zamiennego) i wyznaczył nowy termin, w pozostałej części utrzymując decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Skarżąca nie godząc się z dotychczasowym działaniem powiatowego organu nadzoru w dniu [...] r., powołując się na art. 48 § 1 Prawa budowlanego wniosła o nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego realizowanego z odstępstwami przez inwestorkę, uznając go za samowolę budowlaną. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania, uznając, że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 48 lub art. 51 Prawa budowlanego. Wobec zażalenia skarżącej organ wojewódzki postanowieniem z dnia [...] r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, podnosząc w uzasadnieniu, iż organ prowadzi już w sprawie postępowanie legalizacyjne. Skarga A.K. na wymienione postanowienie została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1013/14, a jej skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1773/15. W wymienionych wyrokach nie stwierdzono naruszenia art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślono przy tym, iż wydane w toku postępowania rozstrzygnięcia były prawidłowe, gdyż wobec faktu, że organ prowadzi już postępowanie legalizacyjne, to w jego toku skarżąca może podważać przesłanki prowadzące do legalizacji obiektu, dążąc do orzeczenia jego rozbiórki. W dniu [...] r. inwestorka M.L. przedłożyła projekt budowlany zamienny, który wobec stanowiska organu powiatowego, został uzupełniony, a następnie decyzją nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D., działając na mocy art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, zatwierdził przedłożony projekt budowlany zamienny i zezwolił na wznowienie robót budowlanych, nakładając jednocześnie na inwestorkę obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. W wyniku złożonego przez skarżącą odwołania, rozpatrujący sprawę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, iż projekt jest niezgodny z warunkami technicznymi (przewidując przeprowadzenie prac na obiekcie sąsiednim), a zatem nie spełnia wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie. Nie odpowiada też zasadzie poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, wyrażonej w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. Skarga inwestorki na powyższe rozstrzygnięcie została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1518/14, a jej skarga kasacyjna oddalona została wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1974/15. W wyrokach tych podkreślono, że prawidłowo organ odwoławczy uznał, że przedłożony projekt budowalny zamienny niezgodny jest z warunkami technicznymi. Zasadnie też organ odwoławczy uznał, że oświadczenie skarżącej z dnia 8 października 2012 r. nie przesądzało o posiadaniu przez inwestorkę prawa do dysponowania nieruchomością skarżącej - w zakresie uprawniającym ją do podwyższenia kominów w jej budynku, zgodnie z projektem zamiennym. Oświadczenie skarżącej z dnia 8 października 2012 r. złożone bowiem zostało w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, czyli w postępowaniu odrębnym od postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpatrując ponownie, po wyroku tut. Sądu z 27 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 426/14, sprawę zażalenia skarżącej na postanowienie organu powiatowego z dnia [...] r. postanowił je utrzymać w mocy, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie nałożenia obowiązku uzupełnienia przedłożonej oceny technicznej i analizę zacienienia i nasłonecznienia sąsiadujących budynków. Z uwagi na postępowanie toczące się przez Sądem Rejonowym w D. w przedmiocie ugody pomiędzy stronami, postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. zawiesił postępowanie w sprawie do czasu zakończenia tego postępowania na podstawie art. 97 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, uznając że rozstrzygnięcie sądu powszechnego jest zagadnieniem wstępnym w sprawie. Wobec jednak zażalenia skarżącej rozpatrujący sprawę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. uchylił w całości zaskarżone postanowienie, a skarga inwestorki na to rozstrzygnięcie została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 995/15. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D., działając na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, decyzją nr [...] z dnia [...] r. odmówił zatwierdzenia przedłożonego przez inwestorkę projektu budowalnego zamiennego pn. "Nadbudowa, przebudowa i rozbudowa ze zmiana sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkaniowe istniejącej kamienicy". Po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny w marcu 2017 r. wyroków w sprawach o sygn. akt II OSK 1773/15 i sygn. akt II OSK 1974/15 Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 7 czerwca 2017 r. przesłał do organu kopie prawomocnych wyroków wydanych w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1013/14 i o sygn. akt II SA/Gl 1518/14. Powiatowy Inspektor Nadzoru Powiatowego w D., wobec pisma skarżącej z dnia 12 czerwca 2017 r., prowadząc dalej postępowanie pod sygn. akt [...] w sprawie prowadzonej niezgodnie z projektem budowlanym przebudowy kamienicy przy ulicy [...] w D., powiadomił o wydłużeniu terminu załatwienia sprawy, a w dniu [...] r. przeprowadził rozprawę administracyjną celem ustalenia wzajemnych stanowisk stron w sprawie, w szczególności inwestorki i skarżącej. Inwestorka zaproponowała zawarcie ugody dążąc do zgody skarżącej na ingerencję w jej budynek dla podniesienia kominów zgodnie z projektem zamiennym złożonym w sprawie. Pismem z dnia [...] r. organ powiatowy powiadomił strony postępowania o zakończeniu postępowania w sprawie i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz możliwości wniesienia ewentualnych uwag w sprawie. Pismem z dnia [...] r. inwestorka powiadomiła organ o złożeniu pozwu cywilnego o ustalenie, że oświadczenie skarżącej z dnia 8 października 2012 r. zawierające zgodę na nadbudowę budynku nr[...] przy ulicy [...] w D. jest zgodne z przepisami prawa i pozwalające na nadbudowę kominów na budynku nr [...] zgodnie z przepisami prawa. W związku z powyższym wniosła o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy przed Sądem Rejonowym w D.. Stąd też organ powiadomił uczestników postępowania o przedłużeniu do dnia 31 grudnia 2018 r. terminu załatwienia sprawy, z uwagi na konieczność rozpatrzenia złożonego wniosku o zawieszenie postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. zwracając się wielokrotnie do Sądu Rejonowego w D. pismami z dni [...] r., [...] r., [...] r. oraz [...] r. ustalał stan sprawy toczącej się przez tym Sądem, a wobec uzyskania informacji o przesłaniu akt sprawy do Sądu Okręgowego w K., postanowieniem nr [...] r. z dnia [...] r. zawiesił prowadzone postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego w sprawie ustalenia prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei pełnomocnik skarżącej, pismem z dnia 4 listopada 2018 r. wniósł do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach ponaglenie w sprawie prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru postępowania, z powodu jego przewlekłości. Organ wojewódzki postanowieniem z dnia [...] r. uznał zażalenie za niezasadne. W motywach odwołując się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 35 i art. 36) podkreślił, iż do terminu załatwiania sprawy (miesiąc lub dwa miesiące) nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania czy opóźnień spowodowanych z winy strony. Wyjaśnił, że organ administracji publicznej wykonując czynności dowodowe lub wyjaśniające, które przerywają bieg terminu winien zawiadamiać o tym strony postępowania, by miały świadomość procedowania przez ten organ. W niniejszym przypadku organ zawiadomił o załatwianiu sprawy do dnia 31 grudnia 2018 r., podnosząc, iż dla załatwienia sprawy istotny wpływ będzie miało rozstrzygnięcie Sądu Rejonowego w D. Pismem z dnia 14 stycznia 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła, działająca przez pełnomocnika, skarżąca. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż Sąd uznał skargę za dopuszczalną, a to wobec faktu, iż została ona poprzedzona ponagleniem do organu wyższego stopnia w trybie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego. Literalne brzmienie przepisu sugeruje, że możliwość uwzględnienia przez sąd skargi na przewlekłość bądź bezczynność organu ograniczona jest do przypadków, w których stan bezczynności lub przewlekłości postępowania trwa nadal w dacie wyrokowania. Tylko bowiem wówczas możliwym jest wydanie wyroku zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu bądź dokonania czynności. W orzecznictwie sądów administracyjnych wytworzyła się ostatnie także inna, oparta na wykładni celowościowej, korzystniejsza dla strony skarżącej linia interpretacyjna, stosownie do której wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, jednak przed dniem orzekania przez sąd, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania. Wprawdzie bowiem wówczas nie można już zobowiązać organu do wydania aktu bądź dokonania czynności jednak uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 cytowanej ustawy jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny – zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12. W przedmiotowej sprawie skarga musiała zostać oddalona, wobec braku podstaw do stwierdzenia bezczynności i przewlekłego prowadzenia sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D., który jak wynika z przedstawionego powyżej przebiegu postępowania dokonywał rozlicznych czynności i wydał szereg rozstrzygnięć, które następnie w toku instancji postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego były przedmiotem zaskarżania i kontroli, w wyniku których były uchylane, obligując organ do ponownego działania. Rozpatrując sprawę należy podkreślić, że organ powiatowy wprawdzie nie wydał w sprawie rozstrzygnięcia oczekiwanego przez skarżącą, ale wobec działania inwestorki kierującej sprawę dotyczącą wyrażenia zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane z pozwem do sądu powszechnego i brakiem rozstrzygnięcia tego zagadnienia, nie mógł on orzekać merytorycznie w sprawie. W związku z powyższym, na wniosek inwestorki z dnia 28 czerwca 2018 r., wprawdzie już po wniesieniu skargi do tut. Sądu, postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie nadbudowy, przebudowy i rozbudowy ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkaniowe do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przed Sądem Rejonowym w D. Postanowienie to nie zostało przez skarżącą zakwestionowane. Wobec jednoznacznej treści art. 35 § Kodeksu postępowania administracyjnego do terminów określonych w art. 35 § 3 Kodeksu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych. Nie można zatem w przedstawionych powyżej okolicznościach sprawy zarzucić Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego braku działania czy przewlekłego działania. Wojewoda nie podzielił zgłoszonego zarzutu rażącego naruszenia prawa w toku postępowania administracyjnego. Naruszenie prawa występuje wówczas gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące bezczynność czy przewlekłe działanie organu. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Podejmowane przez organ działania zmierzały do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez zgromadzanie materiału dowodowego pozwalającego na załatwienie sprawy. Zakres oraz częstotliwość czynności podejmowanych przez organ w sprawie uzależnione były od stopnia aktywności stron tego postępowania oraz właściwej oceny okoliczności wynikających z treści przedstawionych dokumentów. Podnieść przy tym trzeba, że w sprawie wydanych zostało wiele rozstrzygnięć, które nie doprowadziły w konsekwencji do załatwienia sprawy. Brak ten związany jest z dużym skomplikowaniem sprawy oraz licznymi działaniami samych stron postępowania, nie godzącymi się z wydawanymi w sprawie rozstrzygnięciami. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o podstępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.