II SAB/Gl 103/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2025 r. sprawy ze skargi K. N. (N.) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpoznania odwołania w sprawie wniosku o świadczenie wychowawcze oddala skargę. K. N. (dalej: strona, skarżący) pismem z dnia 28 maja 2025 r., działając w trybie art. 35 i in. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej k.p.a.), wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w sprawie jego odwołania z dnia 28 listopada 2024 r., zarzucając rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy o świadczenie wychowawcze 800+ na dziecko M. N., wnosząc o: 1) zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpoznania odwołania; 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa i przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego; 3) zasądzenie od organu sumy pieniężnej w kwocie 1.500 złotych; 4) rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skarżący podał m. in., że wniósł odwołanie w sprawie jw. Zarzucił wadliwe uchylenie świadczenia wychowawczego otrzymywanego na dziecko. Organ nie rozpoznał go jednak w wymaganym terminie i zażądał przesłania dokumentacji, która była zbędna do rozpoznania sprawy lub była w posiadaniu organu. Wystosował jednocześnie wymagane ponaglenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej nieuwzględnienie. W uzasadnieniu podał m. in., że decyzją z dnia 28 listopada 2024 r. Zakład uchylił przyznane stronie prawo do świadczenia wychowawczego za okres od dnia 1 listopada 2024 r. do 31 maja 2025 r. Odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący, wskazując na błędne przyjęcie daty, od której nie przysługuje mu prawo do świadczenia wychowawczego. W dniu 5 czerwca 2025 r. Prezes Zakładu wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia złożonego wniosku o czytelny skan postanowienia Sądu Okręgowego w G. z dnia [...]r. (o powierzeniu pieczy matce dziecka) oraz dokument potwierdzający otrzymanie ww. postanowienia. Matka w postępowaniu o świadczenie wychowawcze na okres świadczeniowy 2025/2026 oświadczyła, że od listopada 2024 r. sprawuje opiekę nad ww. dzieckiem, które na stałe u niej przebywa i gdzie jest zameldowane pod adresem w B. . Ojciec dziecka nie uczestniczy w wychowaniu córki. Skarżący wskazał, iż postanowienie Sądu Okręgowego w G. z [...] r., sygn. akt [...], nie jest prawomocne i będzie zaskarżone. Skarżący w dniu 18 lutego 2025 r. złożył kolejny wniosek o świadczenie wychowawcze na ww. dziecko na okres świadczeniowy trwający od 1 czerwca 2024 r. do 31 maja 2025 r., uzupełniając go o nowe dokumenty. Postępowanie odwoławcze oraz sprawa z wniosku z dnia 18 lutego 2025 r. nadal są procedowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola sądowoadministracyjna obejmuje m. in. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Skarga nie jest zasadna. Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest obecnie złożenie ponaglenia, o czym stanowi art. 37 § 3 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania ww. toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia (poprzednio zażalenia – por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. II SAB/Kr 109/16). Ponaglenie zostało złożone. Art. 53 § 2b p.p.s.a. stwierdza znowuż, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 § 1 k.p.a. Z kolei NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją k.p.a. wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 62/14). Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Co do zasady orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie. Obowiązek działania sprawnie jest elementem prawa do tzw. dobrej administracji, która jest zasadą prawa unijnego. W ustawodawstwie polskim znajduje ona odzwierciedlenie m. in. w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Przepis ten wprowadza także szczegółowe regulacje dotyczące terminów załatwiania spraw (art. 35 § 3 – 5 k.p.a.). Co do zasady załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j.. Dz. U. z 2024 r., poz. 1576 ze zm. – dalej u.p.p.) postępowanie w sprawie świadczenia wychowawczego prowadzi oraz świadczenie to wypłaca Zakład Ubezpieczeń Społecznych. W sprawach nieuregulowanych w ww. ustawie stosuje się przepisy k.p.a., z zastrzeżeniem, że organem wyższego stopnia w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (art. 28 ust. 1 u.p.p.). Do rozpoznania spraw sądowoadministracyjnych właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma miejsce zamieszkania osoba ubiegająca się o świadczenie wychowawcze lub osoba pobierająca świadczenie wychowawcze (art. 28 ust. 3 u.p.p.). Nie budzi wątpliwości, że nie doszło do bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania przez ww. organ. Nie jest rzeczą Sądu w niniejszym postępowaniu, by dokonywać ocen co do istoty sprawy i przesądzać, jakie powinno być rozstrzygnięcie odwoławcze, załatwiające sprawę co do istoty. Przede wszystkim sporne jest, kto powinien otrzymywać ww. świadczenie (ojciec czy matka) i za jakie okresy. W świetle bowiem art. 22 u.p.p. "W przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem." Wątpliwości te powinny zostać usunięte. Szybkość postępowania nie może zniweczyć celu, jakim jest wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia, uwzględniającego stan faktyczny i prawny. Wskazać należy, że decyzją z dnia 28 listopada 2024 r. Zakład uchylił przyznane poprzednio stronie prawo do świadczenia wychowawczego. Rozstrzygnięcie to zostało przez skarżącego zakwestionowane. Negował on tam ustalenia faktyczne i prawne organu. W dniu 5 czerwca 2025 r. Prezes Zakładu wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia złożonego wniosku m. in. o czytelny skan postanowienia Sądu Okręgowego w G. z dnia [...] r. (o powierzeniu pieczy matce dziecka). Matka w postępowaniu o świadczenie wychowawcze oświadczyła, że od listopada 2024 r. sprawuje opiekę nad dzieckiem, które na stałe u niej przebywa w B. . Stwierdziła, że ojciec dziecka nie uczestniczy w jego wychowaniu. Postępowanie odwoławcze oraz sprawa z wniosku z dnia 18 lutego 2025 r. nadal były procedowane. Dodać trzeba, że organy opierają się w niniejszej sprawie nie tylko na dokumentach gromadzonych w toku spraw inicjowanych przez skarżącego, ale również gromadzonych w ramach postępowań, gdzie stroną jest matka dziecka. Dokumentacja ta ma znaczenie w obu przypadkach. Przy tym, do terminów załatwiania spraw określonych w art. 35 k.p.a. nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Rodzice dziecka prowadzą spór, także przed sądami powszechnymi, który powoduje, że ustalenie stanu faktycznego wymaga uwzględnienia wielu okoliczności i dokumentów. Jeszcze raz należy podkreślić, że Sąd nie może w niniejszej sprawie, mającej za przedmiot przewlekłe prowadzenie postępowania, przesądzać o tym, czy skarżący powinien otrzymać ww. świadczenie, czy nie i za jakie ewentualnie okresy. O tym powinien rozstrzygnąć organ, a od decyzji będą przysługiwały stronom środki odwoławcze, także do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co uzasadnia jej oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.