II SAB/Gl 106/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 września 2025 r. sprawy ze skargi B.P. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie wniosku o świadczenie wychowawcze 1. stwierdza, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych Centrum Świadczeń dla Rodzin dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowania sądowe w zakresie zobowiązania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Centrum Świadczeń dla Rodzin do wydania aktu w sprawie; 3. przyznaje od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Centrum Świadczeń dla Rodzin na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1000 (słownie: tysiąc) złotych; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala. B. P. (dalej – Skarżąca, Wnioskodawczyni) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę z dnia 18 maja 2025 r. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej – ZUS, organ) w sprawie przyznania świadczenia wychowawcze na córkę O. W. na rok 2025/2026. W jej petitum zawarła żądanie: – stwierdzenia, że w sprawie doszło do przewlekłości i bezczynności organu, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, – przyznanie od organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej, – wymierzenia organowi grzywny, – zobowiązanie ZUS-u do wydania w terminie 7 dni decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze, – rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu Wnioskodawczyni podniosła, że w dniu 1 lutego 2025 r. złożyła podanie o przyznanie świadczenia wychowawczego na córkę na okres 2025/2026. W ustawowym 30-dniowym terminie organ nie przedsięwziął żadnych czynności, w tym nie zawiadomił jej o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Dopiero w dniu 6 marca 2025 r. ZUS skierował do niej wezwanie o wyjaśnienie miejsca pobytu córki. W piśmie z dnia 1 kwietnia 2025 r. – złożonym w zakreślonym przez organ terminie – poinformowała organ, że córka od 1 grudnia 2016 r. znajduje się pod jej wyłączną opieką, a od czerwca 2022 r. pozostaje także na jej wyłącznym utrzymaniu. Na potwierdzenie tych twierdzeń dołączyła do pisma m.in. legitymację szkolną córki, wydruk z konta bankowego. Następnie pismem z dnia 28 kwietnia 2025 r. ZUS wezwał Skarżącą do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez podanie miejsca zamieszkania dziecka. W odpowiedzi na wezwanie, tj. w piśmie z dnia 4 maja 2025 r. (wysłane w dniu 6 maja 2025 r.), Skarżąca wskazała, że wniosek był prawidłowy i kompletny, gdyż w przeciwnym razie nie byłoby możliwości jego wysłania. Ponadto wyjaśniła, że nie podała pełnego adresu zamieszkania ze względu na [...]. Jak bowiem stwierdziła Wnioskodawczyni, odeszła od męża ze względu na [...]. Podkreśliła przy tym, że w dotychczasowych postępowaniach nie była negowana przez organ forma komunikowania się poprzez wskazywany przez nią adres do korespondencji. Dodała również, że w piśmie z dnia 4 maja 2025 r. wezwała ZUS do przyznania jej świadczenia w terminie 3 dni. Wezwanie pozostało – jak podkreśliła Skarżąca – bez jakiejkolwiek reakcji. Zauważyła także, że jej pełnomocnik kilkukrotnie kontaktował się z pracownikami organu, którzy w niejasny sposób wskazywali na potrzebę wyjaśnienia bliżej nieokreślonych okoliczności. Tymczasem, zdaniem Wnioskodawczyni, wszystkie aspekty sprawy są udokumentowane i znane organowi. Dodała, że nic nie zmieniło od czasu, gdy po raz pierwszy ubiegała się o to świadczenie. W takiej sytuacji – według Skarżącej – tylko nałożenie grzywny na organ, a także przyznanie jej od organu sumy pieniężnej, może doprowadzić do przyznania należnego jej świadczenia. Konkludując Skarżąca wyraziła pogląd, że aktualne działania organu nie mają żadnych podstaw prawnych i są jedynie pozorowanymi czynnościami zmierzającymi do kolejnego bezprawnego pozbawienia jej świadczenia wychowawczego na dziecko, z którym zamieszkuje nieprzerwanie od dnia 1 grudnia 2016 r. i które jest na jej wyłącznym utrzymaniu od czerwca 2022 r. W odpowiedzi na skargę z dnia 24 czerwca 2025 r. organ wniósł o jej oddalenie, a z ostrożności procesowej w przypadku jej uwzględnienia o nie stwierdzanie, iż bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także o odstąpienie od nakładania grzywny oraz zasądzania na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej. Na wstępie uzasadnienia wyjaśniono, że sprawy z zakresu świadczeń wychowawczych prowadzone są przez Oddział ZUS-u w Białymstoku. W dalszej części odpowiedzi na skargę przedstawiono chronologię czynności podejmowanych w postępowaniu. Wskazano w tym zakresie, że obok Skarżącej, również ojciec ich wspólnego dziecka wystąpił w wnioskiem o przyznanie świadczenia wychowawczego i z tego względu prowadzone było postępowanie również z jego udziałem. Zdaniem ZUS-u, nie pozostaje on w bezczynności skoro wszczął postępowanie w stosunku do obojga rodziców dziecka, którzy wystąpili o wypłatę świadczenia i wydał w dniu 16 czerwca 2025 r. decyzję nr [...], postępowanie: [...] o odmowie przyznania Skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego na córkę, na okres świadczeniowy trwający od 1 czerwca 2025 r. do 31 maja 2026 r. Zaznaczył jednocześnie, że świadczenia zostały przyznane ojcu dziecka i są mu wpłacane na konto bankowe, do którego Skarżąca ma dostęp i może z tych środków zaspokajać potrzeby dziecka. W ocenie organu, nie można też uznać, że postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły skoro podejmowano czynności wyjaśniające. W tym zakresie przede wszystkim podniesiono, że organ oczekiwał na wskazanie przez Skarżącą adresu, pod którym możliwe byłoby przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i ustalenie miejsca faktycznego pobytu dziecka. Zwrócono też uwagę, że decyzja w sprawie została wydana w miesiącu czerwcu 2025 r., tj. w pierwszym miesiącu okresu świadczeniowego, którego dotyczyły wnioski obojga rodziców. Tym samym – w ocenie ZUS-u - nie doszło do opóźnienia w przyznaniu prawa do świadczeń wychowawczych na dziecko i jego wypłacie. Podniesiono, że wnioski o świadczenie wychowawcze mogą być składane już na pięć miesięcy przed rozpoczęciem okresu zasiłkowego, co jest spowodowane specyfiką świadczenia, a także tym, że wszystkie tego rodzaju sprawy są rozpoznawane przez jeden Oddział ZUS-u. Wskazano również, że organ w sytuacji, gdy wpływają wnioski obojga rodziców występuje do MOPS-u o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, co wymaga czasu, bowiem strona musi być poinformowana o jego terminie z odpowiednim wyprzedzeniem. W tym stanie faktycznym – zdaniem ZUS-u - nie doszło do rażących, zawinionych uchybień zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy, które uzasadniałyby zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz Skarżącej oraz grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie Wnioskodawczyni wystąpiła ze skargą na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez ZUS w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego na córkę na okres od 1 czerwca 2025 r. do 31 maja 2026 r. Przystępując do rozważań należy nade wszystko wyjaśnić co należy rozumieć pod pojęciem bezczynności organu oraz pod pojęciem przewlekłego prowadzenia postępowania. Zajmując się tymi kwestiami wskazać przyjdzie, iż zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. o bezczynności organu można mówić w sytuacji, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z kolei, przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). To ustawowe rozumienie przedstawionych pojęć jest zbieżne z ich postrzeganiem w nauce prawa i postępowania administracyjnego oraz w judykaturze. Warunkiem formalnym wniesienia skargi na przewlekłość postępowania jest uprzednie złożenie ponaglenia przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Dodać należy, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy ponaglenie złożone na podstawie art. 37 k.p.a. zostanie rozpatrzone przez właściwy organ (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt II OSK 71/20, Lex nr 3174081). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że skarga Wnioskodawczyni dotyczy bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez ZUS. To oznacza, że jej celem określonym w art. 149 p.p.s.a. jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań, polegających w szczególności na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, bądź też do zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Wyjaśnić należy, że z art. 37 § 1 k.p.a. wynika, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość. Dlatego też sąd zobowiązany jest ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji (bezczynność albo przewlekłość), bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2022 r. sygn. akt II OSK 871/22, Lex nr 3420881; postanowienie NSA z dnia 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2317/19, Lex nr 2785840). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ dopuścił się bezczynności. Podnieść również należy, że Skarżąca dopełniła wymogu wniesienia ponaglenia, co dokumentuje jej pismo datowane na dzień 4 maja 2024 r. Zgodnie z regulacją art. 35 § 1 i 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Ponadto w myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. O zasadności wystąpienia bezczynności organu świadczy to, że pomiędzy przekazaniem ZUS-owi wniosku o przyznanie świadczenia, a wydaniem rozstrzygnięcia kończącego postępowanie pierwszoinstancyjne, upłynęło 4 i pół miesiąca. W tym czasie organ wprawdzie podejmował czynności procesowe, jednak – stosowanie do art. 36 § 1 k.p.a. – nie powiadomił Skarżącej o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy i nie wyznaczył nowego terminu jej zakończenia. Zatem sprawa nie została zakończona w terminie zakreślonym ustawą. Jest to okoliczność wystraczająca dla przyjęcia bezczynności organu. Faktu tego nie zmienia to, że wnioski o świadczenie wychowawcze – zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1576 z późn. zm. – dalej u.p.p.w.d.) – można składać już od 1 lutego, podczas gdy prawo do świadczenia wychowawczego ustalane jest na okres od dnia 1 czerwca do dnia 31 maja roku następnego (art. 18 ust. 1 u.p.p.w.d.). Otóż wbrew twierdzeniu organu, z uregulowań tych nieuzasadnionym jest wyprowadzanie uprawnienia do przedłużania czasokresu rozpoznania sprawy ponad terminy określone w art. 35 § 3 k.p.a. Oceniając, czy powyższa bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. wskazać należy, że pojęcie to oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując więc oceny, czy naruszenie prawa ma rażący charakter, nie można poprzestać wyłącznie na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania, przede wszystkim wynikające z przepisów prawa materialnego obowiązki organu, które implikują podejmowanie czynności dla merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Zatem orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyroki NSA: z dnia 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1802/19; z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 3374/18; z dnia 17 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 2171/17). Mając to na uwadze należy przyjąć, że bezczynność w niniejszej sprawie miała charakter rażącego naruszenia prawa. Za twierdzeniem tym przemawia przede wszystkim to, że w pierwszym miesiącu postępowania organ pozostawał całkowicie bierny. Ponadto tak długi okres procedowania (trwający ponad 4 miesiące) nie był podyktowany zawiłością sprawy, czy koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego. Otóż zadaniem organu było ustalenie, który z rodziców sprawuje faktyczną opiekę nad córką. Przy czym należy podkreślić, że organowi było widomym, że toczy się postępowanie w przedmiocie odebrania córki matce, a ojciec dziecka poinformował ZUS pismem z dnia 29 kwietnia 2025 r., że nie zostało ono zakończone. Pozwalało to na wyprowadzenie właściwego wniosku we wspomnianej kwestii. Organ również zasygnalizował, że Oddział w Białymstoku rozpoznaje wnioski o przyznanie świadczenia wychowawczego pochodzące z obszaru całego kraju, co miało dodatkowo uzasadniać opóźnienie w rozpoznaniu sprawy. Okoliczność ta jednak nie zasługuje na uwzględnienie. Mianowicie trudności kadrowe i organizacyjne organu, nie zwalniają go z obowiązku respektowania terminów, określonych ustawowymi przepisami proceduralnymi. Kwestie te organ winien więc rozwiązywać we własnym zakresie (zob. wyrok NSA z dnia 26 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 41/23, Lex nr 3602248). Z kolei, w myśl art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Na dzień orzekania przez Sąd organ wydał już decyzję w sprawie, którą odmówił Skarżącej przyznania świadczenia wychowawczego. W rezultacie zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku Skarżącej w określonym terminie (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) stało się bezprzedmiotowe. Uzasadnione stało się umorzenie postępowania w tej części. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy zachodzą podstawy do tego, aby korzystając z uprawnienia, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., przyznać sumę pieniężną od organu na rzecz Skarżącej. Mianowicie uwzględniając czas oczekiwania Skarżącej na wydanie decyzji, gdzie w pierwszym miesiącu postępowania organ nie prowadził jakichkolwiek czynności, Sąd uznał za zasadne przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł. Dodać należy, że zagadnienia wymagające ustaleń są zbieżne z tymi, jakie występują w innych sprawach zainicjowanych przez Skarżącą, a dotyczących wcześniejszych okresów zasiłkowych. W skardze Wnioskodawczyni wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie, nie wskazując argumentów, które uzasadniałyby to żądanie. Zgodnie natomiast z art. 122 p.p.s.a. sąd rozpoznający sprawę w trybie uproszczonym może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie. Na gruncie tego przepisu wykształciło się stanowisko, że rozpoznanie w trybie uproszczonym skargi na zaskarżalne postanowienie nie jest uzależnione od wniosku strony, ale równocześnie, skierowanie sprawy na rozprawę także nie może być automatycznym efektem złożenia wniosku w tym przedmiocie. Dlatego też wniosek strony o przeprowadzenie rozprawy nie wiąże Sądu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 marca 2017 r. o sygn. akt I SA/Gd 1705/16, Lex nr 2270464). Ponadto z treści art. 122 p.p.s.a. wynika, że przekazanie sprawy do rozpoznania na rozprawie jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu ("może przekazać"), któremu ustawodawca, w omawianej kwestii, pozostawił całkowitą swobodę, nie wskazując żadnych kryteriów, którymi powinien kierować się sąd (zob. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 5287/16, Lex nr 2347699). Mając na uwadze powyższe skład orzekający Sądu nie dostrzegł powodów, dla których sprawa miałaby zostać rozpatrzona na rozprawie. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł w pkt 1 i 2 sentencji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a, a także art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. O zasądzeniu od organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł orzeczono na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji). Natomiast o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzeczono, ponieważ Skarżąca, zwolniona z mocy ustawy od kosztów sądowych i działająca osobiście, nie wykazała aby w związku ze sprawą poniosła wydatki niezbędne do celowego dochodzenia swych praw (art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.).