II SAB/Gl 125/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Andrzej Matan, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta K. w przedmiocie wniosku o wznowienie postepowania w sprawie zjazdu z drogi publicznej 1. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania oraz że przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. przyznaje od Prezydenta Miasta K. na rzecz "A" Sp. z o.o. w B. sumę pieniężną w wysokości 400 (czterysta) złotych, 3. w pozostałym zakresie skargę oddala, 4. zasądza od Prezydenta Miasta K. na rzecz "A" Sp. z o.o. w B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 3 grudnia 2019 r. pełnomocnik "A", Sp. z o.o. z siedzibą w B. wniósł skargę na przewlekłość w rozpoznaniu wniosku z dnia 5 sierpnia 2019 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K. nr [...], zezwalającą na wykonanie włączenia z ul. [...] - działka nr 1. na działki inwestora nr 2. i 3.. Wniesiono o stwierdzenie: 1) przewlekłości ww. postępowania, 2) rażącego charakteru przewlekłości, 3) zasądzenia kosztów postępowania, w tym honorarium radcowskiego, a nadto 4) sumy pieniężnej na rzecz Mocodawcy w kwocie 1.000 zł. W uzasadnieniu podano m. in., że mocodawca został niezasadnie pominięty jako strona postępowania. Właściwą reakcją na wniosek nie może być poinformowanie pismem z dnia [...] r., że wnioskujący nie jest właścicielem bądź współwłaścicielem działek, że może się ubiegać o wydanie kolejnej decyzji, bądź po wygaszeniu ww. decyzji, w porozumieniu z inwestorem wspólnej decyzji. Skarżący podmiot złożył ponaglenie, które postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) uznało za zasadne, jednakże wbrew okolicznościom uzasadniającym stwierdzenie rażącego charakteru przewlekłości, SKO w Katowicach nie potwierdziło ww. charakteru przewlekłości. W odpowiedzi na skargę, działając w imieniu Prezydenta Miasta K., Miejski Zarządu Ulic i Mostów w K. (dalej MZUiM), wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podano m. in., że Skarżąca zwróciła się do MZUiM o uzgodnienie zjazdu kolidującego ze zjazdem opisanym w decyzji nr [...], który to zjazd miał zapewniać komunikację z drogą publiczną działki nr 4., przy czym skarżąca chciała komunikować tę działkę zjazdem prowadzącym również do działek 5., 3., których nie była właścicielem, ani nawet posiadaczem. MZUiM prowadził w sprawie uzgodnienia drugiego zjazdu korespondencję i rozmowy bezpośrednie, wyjaśniając brak możliwości lokalizowania dwóch kolidujących ze sobą zjazdów. Pismo skarżącej z dnia 5 sierpnia 2019 r. zostało zidentyfikowane jako część korespondencji dot. nowego zjazdu pozostającego w kolizji ze zjazdem pozytywnie lokalizowanym decyzją nr [...]. Zarząd w piśmie z dnia [...] r. udzielił odpowiedzi na to pismo z ponownymi wyjaśnieniami dot. braku możliwości pozytywnych rozstrzygnięć w kwestii nowego zjazdu. Zarząd uznał sprawę za wyjaśnioną. Dopiero w dniu 7 października 2019 r. skarżąca złożyła ponaglenie w sprawie nierozpoznania wniosku o wznowienie postępowania zawartego w piśmie z dnia 5 sierpnia 2019 r. Ponaglenie to zostało rozstrzygnięte przez SKO. Stosując się do tego rozstrzygnięcia Miejski Zarząd Ulic i Mostów w K. rozstrzygnął sprawę postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. i nieostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest obecnie złożenie ponaglenia do organu wyższego stopnia, o czym stanowi art. 37 § 3 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania ww. toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia (poprzednio zażalenia – por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. II SAB/Kr 109/16). Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przepis art. 36 §1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Art. 53 § 2b p.p.s.a. stwierdza znowuż, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Takie ponaglenie zostało złożone. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 §1 k.p.a. Z kolei NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją k.p.a. wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 62/14). Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Co do zasady orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie. Nie budzi wątpliwości, że postępowanie prowadzone było przewlekle, jako że sprawa, dość prosta, trwała zbyt długo, a konkretne czynności, które podjęto, nie wymagały dużego nakładu pracy i czasu. Dopiero stosując się do rozstrzygnięcia SKO w sprawie ponaglenia MZUiM wydał postanowienie nr [...] z dnia [...] r. i decyzję nr [...] z dnia [...] r. Przez to doszło do naruszenia przepisów o terminach załatwiania spraw. Ponieważ nie były to terminy przekroczone rażąco, stąd Sąd stwierdził, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dlatego żądanie stwierdzenia przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa podlegało oddaleniu. Sąd uznał żądanie strony wynikające z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Taka kwota została zasądzona skarżącej w adekwatnej wysokości 400 złotych, która zadośćuczyni skarżącej. Kwota wyższa nie byłaby tu uzasadniona, z uwagi na brak rażącego naruszenia prawa. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.