II SAB/Gl 128/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Rafał Wolnik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi G.P. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej świadczenia "aktywnie w żłobku" 1. stwierdza, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie; 3. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego sumę pieniężną 200 (dwieście) złotych; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie. G.P. (dalej: strona, skarżący) pismem z dnia 25 lipca 2025 r., działając w trybie art. 35 i in. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 – dalej k.p.a.), wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS), zarzucając przekroczenie terminu załatwienia sprawy w sprawie odwołania od decyzji z 21 stycznia 2025 r. o odmowie przyznania prawa do świadczenia "aktywnie w żłobku". W uzasadnieniu skarżący podał m. in., że wniósł odwołanie w sprawie jw. Właściwy organ nie rozpoznał go jednak w wymaganym terminie. Wystosował jednocześnie wymagane ponaglenie. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej nieuwzględnienie. W uzasadnieniu podał m. in., że odwołanie z dnia 6 lutego 2025 r. dotyczyło decyzji ZUS z 21 stycznia 2025 r. dotyczącej odmowy przyznania prawa do świadczenia "aktywnie w żłobku". Prezes ZUS decyzją z 7 sierpnia 2025 r. utrzymał w mocy decyzję odmowną wydaną przez ZUS, ponieważ rodzinny kapitał opiekuńczy jest świadczeniem korzystniejszym dla klienta. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie doszło do bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola sądowoadministracyjna obejmuje m. in. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Skarga jest zasadna. Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest obecnie złożenie ponaglenia, o czym stanowi art. 37 § 3 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania ww. toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia (poprzednio zażalenia – por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. II SAB/Kr 109/16). Ponaglenie zostało złożone. Art. 53 § 2b p.p.s.a. stwierdza znowuż, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 § 1 k.p.a. Z kolei NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją k.p.a. wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 62/14). Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Co do zasady orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie. Obowiązek działania sprawnie jest elementem prawa do tzw. dobrej administracji, która jest także zasadą prawa unijnego. W ustawodawstwie polskim znajduje ona odzwierciedlenie m. in. w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Przepis ten wprowadza także szczegółowe regulacje dotyczące terminów załatwiania spraw (art. 35 § 3 – 5 k.p.a.). Co do zasady załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o wspieraniu rodziców w aktywności zawodowej oraz w wychowaniu dziecka - "Aktywny rodzic" (Dz. U. z 2024 r., poz. 858 z późn. zm. – dalej: u.w.r.) świadczeniem "aktywny rodzic" jest m. in. świadczenie "aktywnie w żłobku". W świetle art. 54 u.w.r. "W sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...), przy czym organem wyższego stopnia w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 1). Do rozpoznania spraw sądowoadministracyjnych właściwy jest z kolei wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma miejsce zamieszkania osoba ubiegająca się o świadczenie "aktywny rodzic" lub otrzymująca to świadczenie (ust. 3). Nie budzi wątpliwości, że doszło do bezczynności w powyższym rozumieniu (a nie przewlekłości) w prowadzonym postępowaniu odwoławczym. Odwołanie z dnia 6 lutego 2025 r. dotyczyło decyzji ZUS z 21 stycznia 2025 r., dotyczącej odmowy przyznania prawa do świadczenia "aktywnie w żłobku". Prezes ZUS dopiero decyzją z 7 sierpnia 2025 r., a więc upływem ww. miesięcznego terminu ustawowego, utrzymał w mocy decyzję odmowną wydaną przez ZUS. Zaznaczyć jednak należy, że nie jest rzeczą Sądu w niniejszym postępowaniu, by dokonywać ocen co do istoty sprawy i przesądzać, jakie powinno być rozstrzygnięcie odwoławcze, załatwiające sprawę co do istoty i czy decyzja organu odwoławczego, którą wydano po wniesieniu skargi, odpowiada prawu. Sąd uznał, że doszło do bezczynności, jednak bez rażącego naruszenia prawa. Organ wydał decyzję załatwiającą sprawę co do istoty co prawda po terminie, jednak nie był to okres aż tak długi, by można było mówić o kwalifikowanej postaci naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności albo przewlekłości powinno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Skoro decyzja odwoławcza została wydana, stąd brak było podstaw, by Sąd zobowiązał organ do wydania aktu w ustalonym terminie. Należało zatem umorzyć postępowanie w tym zakresie, choć skarżący w sposób dorozumiany o to wnosił (żądając wyegzekwowania bezzwłocznego ustosunkowania się do złożonego odwołania). Sąd uznał za zasadne zastosowanie dyspozycji art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Taka kwota sumy pieniężnej została przyznana w adekwatnej wysokości 200 złotych, która skarżącemu zadośćuczyni. Kwota wyższa oraz grzywna (o którą wnoszono, pisząc o żądaniu wymierzenia kary) byłyby nieuzasadnione z uwagi na powyższe okoliczności. Stąd w pozostałym zakresie skarga została oddalona. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.