II SAB/Gl 14/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Andrzej Matan, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi M. P. i W. P. na bezczynność i przewlekłość postępowania Burmistrza C. w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości postępowania oraz że nie miały one miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. przyznaje od Burmistrza C. na rzecz skarżących sumy pieniężne w wysokości po 200 (dwieście) złotych, 3. zasądza od Burmistrza C. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 27 stycznia 2020 r. W. P. i M. P. wnieśli skargę na przewlekłość Burmistrza C. w sprawie m. in. niezrealizowania wniosków o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków, dotyczącej powierzchni działki nr 1 po podziale w 1996 roku, zgodnie z mapą ewidencyjną (katastralną) z 1975 r. oraz wydzielenie odrębnej działki, fragmentu z działki 2, zajętej w 1996 r. W uzasadnieniu podano m. in., że od 2011 roku kierowali oni formalne wnioski do Burmistrza C. w celu uzyskania odszkodowania za pas gruntu budowlanego zajęty formalnie w 1996 r., a fizycznie, przy użyciu przemocy, w 2011 roku. Wtedy też, w 2011 roku, stare znaki graniczne z 1975 r. zostały wykopane przy przebudowie ul. [...]. Przyczyną tego jest błędna dokumentacja sporządzona (sfałszowana) przez geodetę. Stan prawny nieruchomości jest nieprawidłowy i należało przeprowadzić stosowne postępowanie. Ewidencja gruntów i budynków ujawnia stan rzeczy ze szkodą dla skarżących. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu podano m. in., że na zlecenie skarżącego - W. P. w 1996 roku dokonany został przez geodetę uprawnionego podział geodezyjny nieruchomości położonej w [...], obejmującej działki o nr: 3, 4, 5. Przedmiotowy podział został zatwierdzony decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] r. Wobec niewniesienia odwołania stała się ona prawomocna z dniem [...] listopada 1996 r. Decyzja ta, do dnia złożenia pisma zawierającego m. in. wniosek o stwierdzenie jej nieważności, czyli do listopada 2019 r., nie była kwestionowana. Organ pismem z dnia 23 stycznia 2020 r. przekazał wniosek wraz z aktami sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej. Do Urzędu Miejskiego nie wpłynęło rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. W związku z wnioskiem z dnia 4 listopada 2019 r. w zakresie "wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków dotyczącej powierzchni działki nr 1 i po podziale w 1996 roku zgodnie z mapą ewidencyjną (katastralną) z 1975 r." (data wpływu do Urzędu 18 listopada 2019 r.) wezwano skarżącego - W. P. pismem z dnia 22 stycznia 2020 r. do uzupełnienia braków formalnych w złożonym wniosku, w szczególności do wskazania dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z której wynikałaby inna, niż figurująca w ewidencji gruntów i budynków, powierzchnia przedmiotowej działki. Skarżący W. P. nie przedłożył dokumentu mogącego być podstawą dokonania zmiany powierzchni działki. Mając na uwadze treść postanowienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia [...] r., zobowiązującego organ do ostatecznego załatwienia sprawy do dnia 6 marca 2020 r., zawiadomieniem z dnia 14 lutego 2020 r., wszczęto postępowanie w sprawie aktualizacji danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków w zakresie dotyczącym zmiany powierzchni działki nr 1 położonej w [...]. Wskazany w skardze jako niezrealizowany wniosek o "wydzielenie odrębnej działki z działki nr 2 ul. [...] zajętej w 1996 r." nie znajduje żadnego uzasadnienia. Okoliczności z tym związane były wyjaśniane skarżącemu W. P. w 2012 roku, w prowadzonej korespondencji z Wydziałem Inwestycji i Zarządu Drogami Urzędu Miejskiego, a także w prowadzonym w 2012 roku przez Wydział Finansowo-Budżetowy postępowaniu w zakresie wymiaru podatkowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest obecnie złożenie ponaglenia do organu wyższego stopnia, o czym stanowi art. 37 § 3 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania ww. toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia (poprzednio zażalenia – por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. II SAB/Kr 109/16). Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przepis art. 36 §1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Art. 53 § 2b p.p.s.a. stwierdza znowuż, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Takie ponaglenie zostało złożone. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 §1 k.p.a. Z kolei NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją k.p.a. wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 62/14). Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Co do zasady orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie. Nie budzi wątpliwości, że doszło do bezczynności (ponieważ nie załatwiono sprawy w terminie), a dodatkowo postępowanie prowadzone było przewlekle. Sprawa trwała zbyt długo, a konkretne czynności, które podjęto z opóźnieniem już na wstępnym etapie po złożeniu wniosku, nie wymagały dużego nakładu pracy i czasu. Sam organ przyznał, że w związku z wnioskiem z dnia 4 listopada 2019 r. w zakresie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków dotyczącej powierzchni działki nr 1 (data wpływu do Urzędu 18 listopada 2019 r.) wezwano pismem z dnia 22 stycznia 2020 r. do uzupełnienia braków formalnych. Tymczasem strona wskazała wyraźnie we wniosku, w oparciu o jakie dokumenty wywodzi swe racje, co dawało podstawy do merytorycznego zakończenia sprawy bez wzywania do dalsze dokumenty. Była możliwość wydania decyzji pozytywnej lub negatywnej, w zależności od ustaleń organu. Tego nie uczyniono. Nawet gdyby uznać zasadność wezwania strony o dalsze dokumenty, to tego rodzaju wezwanie, jako prosta czynność z zakresu administracji publicznej, nie wymagała aż takiego opóźnienia. Wszystko to spowodowało dalszą zwłokę z zakończeniem sprawy. Z powyższych względów doszło do naruszenia przepisów o terminach załatwiania spraw. Ponieważ nie były to terminy przekroczone rażąco, stąd Sąd stwierdził, że bezczynność i przewlekłość nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd przy tym analizuje sprawę od wpływu wniosku w listopadzie 2019 r., bez uwzględnienia okresu wcześniejszego, do czego nawiązują skarżący. Sąd uznał za zasadne zastosowanie dyspozycji art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Taka kwota została zasądzona skarżącym w adekwatnej wysokości po 200 złotych, która im zadośćuczyni. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.