II SAB/Gl 145/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 listopada 2025 r. sprawy ze skargi I. B. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej w przedmiocie rozpoznania zażalenia na postanowienie negatywnie opiniujące projekt podziału nieruchomości oddala skargę. I.B. (dalej: strona, skarżąca) pismem z dnia 19 sierpnia 2025 r., działając w trybie art. 35 i in. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 – dalej k.p.a.), wniosła skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej w sprawie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Burmistrza P. z dnia 17 czerwca 2025 r., nr [...]. W uzasadnieniu skarżąca podała m. in., że SKO w piśmie z dnia 8 lipca 2025 r. wyznaczyło termin do zapoznania się z aktami na dzień 20 sierpnia 2025 r., a następnie wskazało, że sprawa zostanie rozpatrzona dopiero w terminie 30 dni od tej daty. Takie działanie oznacza faktyczne przesunięcie rozstrzygnięcia do końca września 2025 r. (data, kiedy SKO otrzymało zażalenie, to 30 czerwca 2025 r.), czyli dalece poza trzydziestodniowy termin na załatwienie sprawy. Rozstrzygnięcie SKO miało dotyczyć wyłącznie oceny zgodności wstępnego projektu podziału nieruchomości z obowiązującym planem miejscowym. Nie zachodziła zatem potrzeba przeprowadzania dodatkowych czynności dowodowych, ustaleń faktycznych ani poszerzania materiału sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej nieuwzględnienie. W uzasadnieniu podał m. in., że w dniu 30 czerwca 2025 r. (wpływ do Kolegium) otrzymał od Burmistrza P. zażalenie skarżącej wraz z aktami sprawy na postanowienie z dnia 17 czerwca 2025 r., dotyczące negatywnego zaopiniowania projektu podziału nieruchomości. Kolegium niezwłocznie, tj. w dniu 8 lipca 2025 r., zawiadomiło stronę o przeprowadzeniu czynnego udziału – wyznaczając termin 20 sierpnia 2025 r. i z ostrożności procesowej wskazało termin, że sprawa zostanie rozpatrzona w terminie do 30 dni od daty przeprowadzenia czynności. Powołało się na treść art. 10 § 1 k.p.a. Czynny udział strony nie oznacza jedynie umożliwienia jej udziału w jakimś stadium postępowania, lecz oznacza obowiązek po stronie organu zapewnienia stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania. Wszystkie czynności były podejmowane przez Kolegium zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego. W dniu 18 września 2025 r. Kolegium rozpatrzyło zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola sądowoadministracyjna obejmuje m. in. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Skarga nie jest zasadna. Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest obecnie złożenie ponaglenia, o czym stanowi art. 37 § 3 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania ww. toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia (poprzednio zażalenia – por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. II SAB/Kr 109/16). Ponaglenie zostało złożone. Art. 53 § 2b p.p.s.a. stwierdza znowuż, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 § 1 k.p.a. Z kolei NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją k.p.a. wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 62/14). Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Co do zasady orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie. Obowiązek działania sprawnie jest elementem prawa do tzw. dobrej administracji, która jest zasadą prawa unijnego. W ustawodawstwie polskim znajduje ona odzwierciedlenie m. in. w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Przepis ten wprowadza także szczegółowe regulacje dotyczące terminów załatwiania spraw (art. 35 § 3 – 5 k.p.a.). Co do zasady załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Nie budzi wątpliwości, że nie doszło do bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania przez ww. organ. Przede wszystkim nie jest rzeczą Sądu w niniejszym postępowaniu, by dokonywać ocen co do istoty sprawy i przesądzać, jakie dowody były organowi niezbędne do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Zażalenie wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 30 czerwca 2025 r. Sprawa dotyczyła negatywnego zaopiniowania projektu podziału nieruchomości, zatem – jako sporna – wymagała uwzględnienia szeregu okoliczności faktycznych i prawnych o indywidualnym charakterze. Kolegium już w dniu 8 lipca 2025 r. zawiadomiło stronę o przeprowadzeniu czynnego udziału – wyznaczając adekwatny dla okresu wakacyjno-urlopowego termin 20 sierpnia 2025 r. i z ostrożności procesowej wskazało, że sprawa zostanie rozpatrzona w okresie do 30 dni od daty przeprowadzenia czynności. Wynikało to z treści art. 10 § 1 k.p.a. Czynny udział strony nie oznacza jedynie umożliwienia jej udziału przed organem I instancji, lecz oznacza obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania. Organ musiał mieć na uwadze, że po czynnościach z dnia 20 sierpnia 2025 r. mogły pojawić się dalsze uwagi, do których należałoby w odpowiedni sposób ustosunkować się w formie proceduralnej. W dniu 18 września 2025 r. Kolegium rozpatrzyło zażalenie. Dla skarżącej sprawa jest oczywista, tymczasem SKO w postanowieniu z 18 września 2025 r. wskazało na występujące w sprawie niejasności, które muszą być wyjaśnione. Sprawa wymagała przeprowadzenia postępowania w szerszym zakresie. W postanowieniu tym wskazano m. in., że strona nie wskazała podstawy prawnej wniosku, a organ I instancji nie dokonał w tym zakresie żadnych ustaleń. Również na etapie odwoławczym te wątpliwości nie zostały wyjaśnione (zaznaczono, że Kolegium zapewniło stronie czynny udział, jednak ta z niego nie skorzystała). Nie jest rzeczą Sądu odnoszenie się merytorycznie do treści zapadłego rozstrzygnięcia SKO i jego uzasadnienia. Strona była tam pouczana o środku zaskarżenia. Przy tym, do terminów załatwiania spraw określonych w art. 35 k.p.a. nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, co uzasadnia jej oddalenie na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.