II SAB/Gl 160/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi S. K. na bezczynność Prezydenta Miasta D. w przedmiocie przyznania nieruchomości zamiennej w związku z uchwaleniem planu miejscowego oddala skargę. Pismem z dnia 23 czerwca 2025 r. S.K. (dalej: "Skarżący"), powołując się na art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm., w skrócie: "u.p.z.p."), złożył wniosek do Prezydenta Miasta D. o przyznanie nieruchomości zamiennej, ze względu na skutki wynikające z § 9 planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy D. z dnia [...] 2006r. (dalej: "mpzp z 2006r."), dotyczące niemożliwości korzystania z jego działki nr ewid. [...], położonej w D, obręb [...], poprzez pozbawienie do niej możliwości dostępu. W piśmie z dnia 10 października 2023 r., oznaczonym jako skarga, Skarżący zarzucił Prezydentowi Miasta D. (dalej: "Organ") bezczynność w sprawie złożonego przez niego wniosku o przyznanie nieruchomości zamiennej oraz domagał się załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej, w oparciu o art. 104 w związku z art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny publikator: Dz. U. z 2025 r. poz. 1691, w skrócie: "k.p.a."), oraz zwrotu kosztów postępowania. Dodatkowo, opisał obieg korespondencji i uznał, że nie został poinformowany przez Organ o przysługujących mu prawach, przez co naruszony został art. 9 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że roszczenie uznaje za bezzasadne, gdyż dotyczy mpzp z 2006 r., który nie obowiązuje od dnia 8 grudnia 2022 r. (zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta D. dla terenów położonych w [...] - rejonie ulic [...] – [...] i [...]). Jednocześnie w piśmie z dnia 22 lipca 2025 r. Skarżący został poinformowany, że dla obszaru, na którym znajduje się przedmiotowa działka od dnia 8 grudnia 2022 r. zaczął obowiązywać "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta D. dla terenów położonych w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...], [...] - etap 1", zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia [...] r. (opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Śląskiego poz [...] z dnia [...] r.). Miał również wiedzę o jej przeznaczeniu w obowiązującym planie miejscowym oraz możliwości jej skomunikowania z drogą publiczną, co umożliwia wyznaczony w planie obszar o symbolu 8KDD - teren dróg publicznych klasy D (dojazdowa). Zatem, jeśli podtrzymuje swoje roszczenie, to powinien złożyć wniosek, uwzględniając zapisy obowiązującego planu miejscowego. Zgodnie z przepisami u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może zażądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Realizacja tych roszczeń może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej. Skarżący nie złożył wniosku uzupełniającego roszczenie, a co za tym idzie nie wskazał dowodowo obniżenia wartości nieruchomości (uwzględniając zapisy obowiązującego planu miejscowego), ale złożył kolejne pismo z dnia 25 lipca 2025 r. "chcąc, aby urzędnicy załatwiali sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa poprzez wydanie decyzji lub postanowienia z uzasadnieniem o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie takiego postanowienia umożliwiłoby mu weryfikację stanowiska organu w drodze zażalenia, a następnie skargi do WSA" (cytat). Zdaniem Organu, Skarżący podkreślił w tym piśmie, że "obowiązkiem organu było orzec czy organ propozycję przyjmuje, czy odmawia jej przyjęcia. Jeżeli organ uważa, że obecny plan zagospodarowania przestrzennego jest przeszkodą do spełnienia żądania objętego wnioskiem, to powinien wydać decyzję o odmowie zamiany działki z uzasadnieniem". Jednakże roszczenie o przyznanie nieruchomości zamiennej wynikające z art. 36 ust. 2 u.p.z.p. ma charakter cywilnoprawny, w związku z tym nie ma podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej rozstrzygającej o przyznaniu bądź odmowie przyznania odszkodowania. Kolejnym pismem Organu z dnia 28.08.2025 r. Skarżący został poinformowany, że jego wniosek, złożony w oparciu o art. 36 ust. 2 u.p.z.p., był procedowany zgodnie z właściwymi przepisami, oraz że Organ nie ma podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Droga administracyjna przewidziana została jedynie dla sytuacji, kiedy uchwalanie bądź zmiana planu miejscowego wywołuje wzrost wartości nieruchomości, o czym mówi art. 36 ust. 4 u.p.z.p. W odpowiedzi Skarżący złożył w dniu 8.09.2025 r. ponaglenie do Wojewody Śląskiego w Katowicach, w którym wniósł o "potwierdzenie bezczynności i zobowiązanie Prezydenta Miasta D. do jej załatwienia oraz z mocy art. 38 KPA o wyciągniecie konsekwencji wobec pracownika, który z premedytacją uchyla się od załatwienia sprawy". Wojewoda Śląski zgodnie z kompetencjami przekazał sprawę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, które postanowieniem z dnia 3 października 2025 r., nr [...], uznało ponaglenie za bezzasadne. W jego uzasadnieniu podało, że brak jest podstaw prawnych do wszczęcia i prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowań w przedmiocie przyznania nieruchomości zastępczej. Takie wnioski nie są bowiem załatwiane w trybie przepisów k.p.a. Zgodnie z art. 37 ust. 10 u.p.z.p. spory w sprawach, o których mowa w art. 36 ust. 1-3 i ust. 5, rozstrzygają sądy powszechne. Natomiast w przypadku braku porozumienia między Organem a Skarżącym jako wnioskodawcą, możliwe jest wystąpienie do sądu powszechnego ze stosownym powództwem. Z tego powodu nie można skutecznie złożyć ponaglenia, jako że Organ nie prowadzi, ani nie prowadził w tej sprawie postępowania administracyjnego. W piśmie sądowym z dnia 21 listopada 2025 r. Skarżący podał, że zarzuca Organowi uporczywe uchylanie się od załatwienia wniosku o zamianę opisanej na wstępie nieruchomości. Takie postępowanie stanowi niedopełnienie przez Organ obowiązku wynikającego z art. 61a § 1 k.p.a., ze względu na niewydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Skoro, wniosek zawierał propozycję zamiany nieruchomości, na podstawie konkretnego przepisu u.p.z.p., to obowiązkiem Organu było udzielenie odpowiedzi, czy wyraża na to zgodę, czy też nie. Skoro, Organ nie udzielił odpowiedzi przez 5 miesięcy i nie wydał wymaganego prawem postanowienia, to jest bezczynny. Zdaniem Skarżącego, wszystkie wnioski kierowane do organów administracji publicznej są załatwiane w trybie przepisów k.p.a., jak też Organ powinien udzielić mu wyjaśnień i wskazówek tak, aby nie poniósł szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), orzekanie w sprawie bezczynności bądź przewlekłości postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zatem dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy na mocy powyższych przepisów przysługuje skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a także pisemne interpretacje prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (por. art. 122 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność, stąd też brak było ograniczeń, związanych z orzekaniem w trybie uproszczonym, bowiem sprawa nie wymagała przeprowadzenia rozprawy, a dla jej rozstrzygnięcia udział stron nie był niezbędny. Z uwagi na jej przedmiot sądową kontrolą nie jest objęty określony akt lub czynność organu administracji, lecz jedynie ocena, czy organ administracji miał obowiązek podjąć określone czynności w danej formie i w określonym przez prawo terminie, oraz czy tego dokonał. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a). Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W zakresie dopuszczalności przedmiotowej skargi wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Jak stanowi art. 52 § 2 p.p.s.a., przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Z treści powyższego przepisu wynika, że przesłanka dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skarg na bezczynność lub przewlekłość sprowadza się do tego, że strona skarżąca jest obowiązana, przed wniesieniem skargi, do wyczerpania środków prawnych przewidzianych w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., tzn. powinna wnieść ponaglenie, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W rozpatrywanej sprawie Skarżący dopełnił tego wymogu i złożył ponaglenie. Podkreślić należy, że to wniosek inicjujący postępowanie wyznacza jego ramy, zakreślając również jego przedmiot. Treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a też właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie relewantna dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji jest tym żądaniem związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że wnioskiem z dnia 23 czerwca 2025 r. Skarżący domagał się przyznania nieruchomości zamiennej i w sposób wyraźny wskazał na podstawę prawną formułowanego żądania, tj. art. 36 ust. 2 u.p.z.p. Przepis art. 36 u.p.z.p. stanowi, że: 1. Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z uwzględnieniem ust. 2 i art. 371 ust. 1, żądać od gminy albo od władającego terenem zamkniętym, jeżeli uchwalenie planu lub jego zmiana spowodowane były potrzebami obronności i bezpieczeństwa państwa: 1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo 2) wykupienia nieruchomości lub jej części. 1a. Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli treść planu miejscowego powodująca skutek, o którym mowa w ust. 1, nie stanowi samodzielnego ustalenia przez gminę społeczno-gospodarczego przeznaczenia terenu oraz sposobu korzystania z niego, ale wynika z: 1) uwarunkowań hydrologicznych, geologicznych, geomorfologicznych lub przyrodniczych dotyczących występowania powodzi i związanych z tym ograniczeń, określonych na podstawie przepisów odrębnych; 2) decyzji dotyczących lokalizacji lub realizacji inwestycji celu publicznego, wydanych przez inne niż organy gminy, organy administracji publicznej lub Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie; 3) zakazów lub ograniczeń zabudowy i zagospodarowania terenu, określonych w przepisach ustaw lub aktów, w tym aktów prawa miejscowego, wydanych na ich podstawie. 2. Realizacja roszczeń, o których mowa w ust. 1, może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej. Z dniem zawarcia umowy zamiany roszczenia wygasają. 3. Jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. 4. Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. 4a. Opłaty, o której mowa w ust. 4, nie pobiera się w przypadku nieodpłatnego przeniesienia przez rolnika własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego na następcę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2024 r. poz. 90) albo przepisów w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich 28 (Dz. U. z 2023 r. poz. 1105). W przypadku zbycia przez następcę nieruchomości przekazanych przez rolnika przepisy o opłacie, o której mowa w ust. 4, stosuje się odpowiednio. 5. W razie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie planu miejscowego, w części lub w całości, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, albo opłata, o której mowa w ust. 4, podlegają zwrotowi odpowiednio na rzecz gminy lub na rzecz aktualnego właściciela albo użytkownika wieczystego nieruchomości. 6. W przypadku, o którym mowa w ust. 3, w razie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie planu miejscowego w części lub w całości gmina może żądać od aktualnego właściciela albo użytkownika wieczystego nieruchomości zwrotu kwoty stanowiącej równowartość wypłaconego odszkodowania. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż ust. 1 zacytowanego przepisu mówi jedynie o możliwości między innymi odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części, przy czym realizacja tych roszczeń może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej, a z dniem zawarcia umowy zamiany zgłoszone roszczenia wygasają. Analiza odpowiedzi na skargę oraz akt administracyjnych dowodzi, że Organ nie był bezczynny, ale informował Skarżącego o przysługujących mu prawach. Skarżącemu pismem z dnia 22 lipca 2025 r. została udzielona odpowiedź na wniosek. Kolejnym pismem Organu z dnia 28.08.2025 r. Skarżący został poinformowany, że jego wniosek, złożony w oparciu o art. 36 ust. 2 u.p.z.p., był procedowany zgodnie z właściwymi przepisami, oraz że Organ nie ma podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Droga administracyjna przewidziana została jedynie dla sytuacji, kiedy uchwalanie bądź zmiana planu miejscowego wywołuje wzrost wartości nieruchomości, o czym mówi art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Podjęte przez Organ działania nie potwierdzają zarzucanej w skardze bezczynności. Odnosząc się do zarzutów skargi należy dostrzec, że w sytuacji złożenia przez podmiot podania mającego na celu zainicjowanie postępowania w określonej sprawie administracyjnej, organ administracyjny powinien zawiadomić ten podmiot o wszczęciu postępowania na jego żądanie, co ma miejsce tylko i wyłącznie w sytuacji spełnienia przez żądanie koniecznych warunków umożliwiających wszczęcie danego postępowania, które w takim wypadku wszczynane jest z mocy prawa z dniem doręczenie żądania organowi (art. 61 § 3 i § 4 k.p.a.) i z tym też dniem otwiera się bieg terminów załatwienia sprawy administracyjnej w przewidzianej prawem formie, tj. w drodze decyzji, albo też w przypadku stwierdzenia oczywistych przeszkód do wszczęcia postępowania organ może wydać postanowienie o jego odmowie. Skutek taki powstaje wyłącznie w sytuacji stwierdzenia istnienia przesłanek koniecznych do wszczęcia postępowania i braku przeszkód do jego wszczęcia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1161/12; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 893/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 487/12). W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, skargę jako niezasadną należało oddalić. Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.