II SAB/Gl 167/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi P. K. (K.) na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie nabycia udziału w prawie własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną stwierdza, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Obecnie skarżący - adwokat P.K., działając w imieniu własnym jako współwłaściciel i zarządca nieruchomości położonej w M., oznaczonej jako działka gruntu nr [...] o pow. 489 m2, powstałej w wyniku podziału działki nr [...] , ujawnionej w księdze wieczystej [...], wniósł skargę na bezczynność w sprawie [...] prowadzonej przez Wojewodę Śląskiego. Z treści skargi wynika m.in., że mimo upływu 13 lat nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Skarżący przedstawił sytuację faktyczną i prawną przedmiotowej nieruchomości na przestrzeni lat sięgających okresu sprzed II Wojny Światowej aż do dnia dzisiejszego. Stwierdził, że zwłoka Państwa w uregulowaniu stosunków własności praktycznie trwa od lat dziewięćdziesiątych. W ocenie skarżącego oczywistym jest, że przedstawiony stan faktyczny i prawny przedmiotowej nieruchomości jest jasny i od wielu lat znany organowi. Rozstrzygniecie mogło zapaść ponad 10 lat temu. W skardze nie zostały sformułowane żadne wnioski procesowe. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 19 sierpnia 2025 r. skarżący wniósł za pośrednictwem Wojewody Śląskiego, zaadresowane do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Na skutek tego ponaglenia Minister Finansów i Gospodarki, postanowieniem z dnia 12 września 2025 r., uznał "zażalenie" za nieuzasadnione. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wskazał na wstępie, że skarga dotyczy postępowania w sprawie o uregulowanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn.zm.), stanu prawnego nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, gminną - ul. [...] (aktualnie drogę powiatową), której prawo współwłasności wpisane jest aktualnie w księdze wieczystej na rzecz Skarbu Państwa - w udziale wynoszącym 540/30240 części oraz osób fizycznych - w udziałach wynoszących ogółem 29700/30240 części. Dalej organ wyjaśnił, że przedmiotowa sprawa charakteryzowała się bardzo skomplikowanym stanem prawnym. Dotyczyło to zwłaszcza ustalenia praw własności wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., a w szczególności określenia udziału we współwłasności przedmiotowej nieruchomości przysługującego w tej dacie Skarbowi Państwa, co dopiero pozwoliłoby na określenie przedmiotu postępowania, tj. udziału we współwłasności tej nieruchomości nabywanego z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę [...] . Organ wskazał, iż z zapisów księgi wieczystej wprost nie wynikało, jaki udział w przedmiotowej nieruchomości przysługiwał Skarbowi Państwa na dzień 31 grudnia 1998 r., a jaki był udział osób fizycznych. Nie można było również wywnioskować jednoznacznie, jaka była podstawa nabycia tych udziałów, co powodowało, że wcześniejsze wydanie rozstrzygnięcia w sprawie nie było możliwe. Wojewoda wskazał też, że prowadził przedmiotowe postępowanie na wniosek Prezydenta Miasta M. , m.in. od którego działań uzależnione było wydanie rozstrzygnięcia. Dopiero pismem z dnia 3 września 2025 r. Prezydent Miasta M. uzupełnił materiał dowodowy o brakujące dokumenty i informacje niezbędne do wydania rozstrzygnięcia, w tym m.in. wnioskodawca przesłał do akt sprawy nową mapę z projektem podziału nieruchomości, sporządzoną przez geodetę uprawnionego, zgodnie z którą z działki nr [...] o pow. 0,0516 ha, została wydzielona m.in. nowoprojektowana działka zajęta pod drogę publiczną, o numerze [...] o pow. 0,0489 ha, w związku z czym zmienił się przedmiot niniejszego postępowania. W związku z zebraniem materiału dowodowego w sprawie, po otrzymaniu wszystkich potwierdzeń odbioru zawiadomienia z 17 września 2025 r., z zachowaniem terminu, który został w nim nakreślony, Wojewoda Śląski decyzją z dnia 22 października 2025 r. stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę [...] , udziału wynoszącego 29700/30240 części w prawie własności przedmiotowej nieruchomości - działki nr [...] (wydzielonej z działki nr [...] ) i tym samym zakończył niniejsze postępowanie administracyjne. W piśmie procesowym z dnia 30 października 2025 r., stanowiącym replikę do odpowiedzi na skargę, skarżący stwierdził, że stan własności przedmiotowego gruntu od początku przedmiotowego dla sprawy postępowania administracyjnego był jasny. Był jasny także zakres korzystania z przedmiotowej działki - a także jasny był aktywny udział Skarbu Państwa w innych postępowaniach, co dowodzi w ocenie skarżącego, że twierdzenia Wojewody zawarte w odpowiedzi na skargę są instrumentalne i w całości nieprawdziwe. Skarżący nawiązał przy tym do postępowań, które toczyły się przed sądami powszechnymi (m.in. o stwierdzenie nabycia spadku, o odszkodowanie, o zniesienie współwłasności). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie zauważyć przyjdzie, iż lektura skargi nie pozwala na jasne odczytanie, jakiego rozstrzygnięcia oczekiwał skarżący, albowiem nie sformułował w tym zakresie żadnych wniosków. Osnowę żądania oraz określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego da się zrekonstruować jedynie fragmentarycznie w oparciu o treść skargi. Poza ostatnim akapitem na próżno szukać w skardze jakichkolwiek konkretnych zarzutów względem postawy organu. Wskazać też przyjdzie, że dopiero z treści odpowiedzi na skargę oraz z przekazanych przez Wojewodę akt sprawy wynika, w jakim konkretnie postępowaniu administracyjnym skarżący dopatruje się bezczynności. Chodzi mianowicie o postępowanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w przedmiocie nabycia z mocy prawa nieruchomości pozostającej w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, nie stanowiącej ich własności, a zajętej pod drogę publiczną. Powyższe ma jednak drugorzędne znaczenie, gdyż sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Innymi słowy, sąd administracyjny I instancji rozstrzyga sprawę w jej granicach, badając z urzędu legalność postępowania organów administracji i stosując przewidziane ustawą środki (art. 135 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie, pomimo wspomnianych na wstępie mankamentów, jest niewątpliwie skargą na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a. skarga została poprzedzona ponagleniem z dnia 19 sierpnia 2025 r. skierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (prawidłowo przekazanym przez Wojewodę organowi właściwemu, tj. Ministrowi Finansów i Gospodarki), a zatem jest dopuszczalna. W ocenie Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei art. 149 § 1a p.p.s.a. stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując oceny stanu bezczynności organu, przypomnieć wypadnie, że zgodnie z treścią art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Przepis ten należy interpretować łącznie z art. 35 k.p.a. obligującym organ do niezwłocznego załatwiania sprawy (§ 1 ), przewidując zarazem dwa terminy załatwienia sprawy (miesięczny i dwumiesięczny - § 3). Samo pojęcie bezczynności organu w postępowaniu administracyjnym zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1987/18). Natomiast o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu (por. postanowienie NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2317/19). W świetle tych regulacji, zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności. Rozpoznanie skargi na bezczynność organu obliguje Sąd do poczynienia ustaleń dotyczących aktywności w toku postępowania i ustalenia, czy stan, w którym organ nie podejmował przez jakiś czas czynności procesowych był usprawiedliwiony jakimikolwiek okolicznościami, czy też nie. W niniejszej sprawie bez wątpienia doszło do wystąpienia bezczynności po stronie Wojewody Śląskiego. Postępowanie administracyjne zostało bowiem zainicjowane wnioskiem Gminy [...] z dnia 14 lutego 2012 r. a decyzja organu I instancji została wydana 22 października 2025 r. W okresie trzynastu lat pomiędzy datą wszczęcia postępowania a momentem jego zakończenia dochodziło do licznych zmian po stronie współwłaścicieli nieruchomości, a prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania należy do podstawowych obowiązków organu administracji w prowadzonym postępowaniu. Ostatnie ustalenia w tym zakresie poczyniono w maju 2024 r. Od tego momentu swój bieg rozpoczął termin załatwienia sprawy. Stwierdzić zatem należy, że organ popadł w stan bezczynności co najmniej od 8 maja 2024 r., tj. od dnia wydania postanowienia przez Sąd Rejonowy w M. w sprawie o zniesienie współwłasności, sygn. akt [...]. To w tym postępowaniu został ustalony bądź też potwierdzony krąg współwłaścicieli i posiadanych przez nich udziałów. Brak było także przeszkód, aby wcześniej zażądać od wnioskodawcy brakującego projektu podziału nieruchomości. Tymczasem wydanie aktu kończącego postępowanie administracyjne przed Wojewodą Śląskim nastąpiło dopiero 22 października 2025 r., a więc ze znacznym przekroczeniem terminów wynikających z powołanych wyżej przepisów prawa. Sąd doszedł do przekonania, że mimo przekroczenia terminu załatwienia sprawy bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18; 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19). Oceniając zaistniałą w sprawie bezczynność Sąd wziął pod uwagę aktywność Wojewody w toku prowadzonego postępowania oraz charakter tego postępowania. W szczególności Sąd zgodził się z twierdzeniem organu, że przedmiotowa sprawa charakteryzowała się wyjątkowo skomplikowanym stanem prawnym. Wydanie przez Wojewodę decyzji już po wniesieniu skargi do Sądu czyni bezprzedmiotowym orzekanie przez Sąd o zobowiązaniu organu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do wydania aktu lub podjęcia czynności (por. uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08). Sąd nie znalazł też powodów do orzekania z urzędu o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania nie orzeczono, albowiem skarżący, będący adwokatem, nie złożył stosownego wniosku w tym zakresie (art. 210 p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl