II SAB/Gl 19/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M. W. i Z. W. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. Pismem procesowym z 4 kwietnia 2017 r. M. i Z. W. (dalej: Skarżący), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z [...] r. znak: [...] w przedmiocie udzielenia na rzecz R. S. pozwolenia na dobudowę garażu do istniejącego budynku gospodarczego i mieszkalno-warsztatowego na parceli nr [...] w U. Pełnomocnik Skarżących podniósł zarzut naruszenie art. 35 § 1, 37 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Wniósł o: 1/ uznanie skargi za zasadną i zobowiązanie Organu do wydania decyzji w terminie! dwóch tygodni od daty doręczenia wyroku, 2/ orzeczenie, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3/ wymierzenie organowi grzywny na rzecz Skarżących na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w wysokości 3 tys. zł. 4/ zasądzenie kosztów postępowania, 5/ rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik opisał przebieg dotychczasowego postępowania w tej sprawie. M. i Z. W. pismem z dnia 19 lipca 2016 r., przekazanym według właściwości przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. (dalej: PINB) Wojewodzie [...] (dalej: Wojewoda) zwrócili się o wszczęcie postępowania w przedmiocie legalności wszystkich wydanych decyzji pozwoleń na budowę oraz zmian sposobu użytkowania obiektów położonych przy ul [...] w U., na działce nr [...], wykorzystywanych do prowadzania działalności "A". Pismem z dnia 5 sierpnia 2016 r., kierowanym do Wojewody [...], Skarżący zażądali wszczęcia postępowania w przedmiocie zgodności z obowiązującym Prawem budowlanym i warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, obowiązujące w czasie wydawania wszystkich wydanych decyzji pozwoleń na budowę oraz zmian sposobu użytkowania obiektów położonych na działce nr [...] od roku 1987 aż do ostatniej, wydanej w 2010 roku. Pismem z dnia 10 sierpnia 2016 r. Wojewoda zwrócił się do Starosty [...] o nadesłanie m. in. akt sprawy, w której wydano decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego C. znak: [...]. Wspomniane akta Starosta przekazał Urzędowi Wojewódzkiemu w dniu 25 sierpnia 2016 r. W dniu 19 września 2016 r. Wojewoda wypożyczył akta Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w C. na okres 1 miesiąca. PINB odesłał ww. akta już w dniu 26 września 2016 r. Pismem z dnia 5 stycznia 2017 r. Wojewoda wezwał pełnomocnika obecnych Skarżących do określenia daty, od której obowiązuje pełnomocnictwo, przedłożenia dokumentów potwierdzających ich przymiot strony oraz poinformował, że w stosunku do każdej decyzji objętej żądaniem nieważności przeprowadzi odrębne postępowanie. Na powyższe wezwanie pełnomocnik odpowiedział pismem z dnia 20 stycznia 2017 r. W związku z brakiem widoków na załatwienie powyższej sprawy, Skarżący pismem z 12 stycznia 2017r. złożyli do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) zażalenie na bezczynność i przewlekłość działania Wojewody [...] w tymże postępowaniu. GINB pismem z dnia 7 lutego 2017 r. zobowiązał Wojewodę do ustosunkowania się do wezwania. Ze względu na zwłokę tego organu GINB monitował pismem z dnia 7 marca 2017 r. o udzielenie wyjaśnień. W chwili obecnej ostatnią informacją jaką Skarżący mają w tej kwestii jest zawiadomienie z dnia 8 lutego 2017 r. znak: [...] o wszczęciu na ich wniosek postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r- wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w C. w sprawie znak: [...]. Konkludując należy podnieść, że z niewiadomych powodów organ wojewódzki od 8 miesięcy prowadzi nieskomplikowane postępowanie nieważnościowe, pomimo tego, że dysponuje kompletnym materiałem dowodowym, tj. aktami postępowania, w toku którego wydano decyzję dotkniętą wg nich wadą nieważności, a krąg stron jest zawężony do trzech osób. Tak długi czas trwania prostego postępowania administracyjnego stanowi naruszenie przepisów określających terminy załatwiania spraw administracyjnych i naruszenie to ma charakter rażący. Uzasadnia stwierdzenie zarówno bezczynności, jak i przewlekłości postepowania. Skarżący podnoszą także, że Wojewoda, wbrew wymogom wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a., nie powiadomił Skarżących o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do uznania jego bezczynności i przewlekłości w rozpatrywanej sprawie. Skarga, jak wyjaśnia Wojewoda, została złożona po wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie organu I instancji tj. decyzji z dnia [...] r., znak: [...]. Rozstrzygnięciem tym Wojewoda umorzył, prowadzone z wniosku M. i Z. W., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] r. znak: [...]. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego bezczynności i przewlekłości organ stwierdza, że wniosek Skarżących obejmował żądanie wszczęcia kilku postępowań nieważnościowych, dotyczących wydanych na rzecz inwestora R. S. pozwoleń m budowę. Przywołał pogląd utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym złożenie wnioski o wszczęcie postępowania w przedmiocie nieważności nie powoduje automatycznie wszczęcia tego postępowania. Inicjuje jedynie postępowanie wyjaśniające, które w tej fazie nie może jeszcze obejmować badania czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce i dotyczy jedynie formalnej dopuszczalności wniosku, w tym ustalenia istnienia po stronie wnioskodawcy przymiotu strony. (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 grudnia 2014r., sygn. akt II SA/G1 980/14). Wniosek Skarżących w kwestii stwierdzenia nieważności przekazany został Wojewodzie w dniu 22 lipca 2016 r., zaś kolejne pisma doprecyzowujące ten wniosek w okresie od 28 lipca 2016 r. do 24 sierpnia 2016 r. Akta przedmiotowej sprawy przesłane zostały do [...] Urzędu Wojewódzkiego w dniu 25 sierpnia 2017 r. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] r., znak: [...] zostało wszczęte pismem z dnia 8 lutego 2017 r., znak [...]. Natomiast po otrzymaniu wniosku, do czasu zawiadomienia o wszczęciu postępowania, Wojewoda prowadził postępowanie wyjaśniające, w ramach którego wystąpił o akta sprawy oraz podjął działania mające na celu ustalenie czy wnioskodawcom przysługuje status strony (w szczególności: wystąpił pisemnie do Skarżących o przekazanie dokumentów potwierdzających posiadany przez nich przymiot strony oraz dokonał analizy księgi wieczystej działki nr [...]. Biorąc pod uwagę fakt, iż decyzja w przedmiotowej sprawie została wydana w dniu [...] r., a więc niepełna dwa miesiące od zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, organ uważa, iż dochował dwumiesięczne terminu, o którym mowa w art, 35 ust. 3 k.p.a., przewidzianego do załatwienia sprawy szczególnie skomplikowanej, za którą uważane jest postępowanie nieważnościowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w ocenie Sądu nie zachodzi stan bezczynności Wojewody [...] w załatwieniu przedmiotowej sprawy, nie można też temu organowi postawić zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak też m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 grudnia 2010 r., II SAB/Łd 53/10, LEX nr 821197; wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 maja 2011 r., II SAB/Lu 9/11, LEX nr 795728; wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., I OSK 934/14, LEX nr 1667851. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] r., znak: [...] zostało wszczęte pismem z dnia 8 lutego 2017 r., znak [...] i ten moment należy traktować jako taki, od którego biegnie termin do załatwienia sprawy.Trzeba zwrócić uwagę na specyfikę postępowania nieważnościowego, które poprzedza faza wstępna, w ramach której właściwy organ powinien zbadać żądanie wszczęcia postępowania pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Jeśli żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte organ w drodze postanowienia odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego następuje obecnie na podstawie art. 61a k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, po otrzymaniu wniosku Skarżących z 19 lipca 2016 r. Wojewoda prowadził ustalenia w tym właśnie zakresie, w szczególności co do ich legitymacji. Trzeba zauważyć, że w postępowaniu zakończonym kwestionowana decyzją z [...] r. Skarżący nie byli traktowani jako strona. Wojewoda wystąpił pisemnie do Skarżących o przekazanie dokumentów potwierdzających posiadany przez nich przymiot strony oraz dokonał analizy księgi wieczystej działki nr [...]. Konieczne było także uzyskanie akt sprawy od organu, który wydał tą decyzję. Decyzja w przedmiotowej sprawie, umarzająca postępowanie ze względu na stwierdzenie braku interesu prawnego, została wydana w dniu [...] r. W tej dacie sprawa została załatwiona. Wobec tego Wojewoda dochował dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a. Wspomniany przepis przewiduje dwumiesięczny termin dla załatwienia sprawy szczególnie skomplikowanej, przy czym Sąd podziela stanowisko Wojewody o dopuszczalności zakwalifikowania do tej kategorii spraw dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji. Z przewlekłym postępowaniem mamy do czynienia w razie prowadzenia postępowania niezmierzającego – wbrew wynikającej z art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości i prostoty postępowania – do bezpośredniego załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania występuje, gdy organ działa w sposób nieefektywny, a także gdy jego działanie polega na wykonywaniu wielu czynności w dużym odstępie czasu, względnie wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (np. odwlekanie zakończenia postępowania, pomimo posiadania wystarczającego materiału do rozstrzygnięcia sprawy, bez podania uzasadnionych przyczyn takiego działania), co prowadzi do znacznego przesunięcia w czasie załatwienia. W celu ustalenia przewlekłości postępowania konieczne jest więc zbadanie, czy czynności organu zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane oraz czy nie są to czynności pozorne, nieprowadzące w istocie do wydania rozstrzygnięcia. Może o niej również świadczyć opieszałość w wyznaczeniu i przeprowadzeniu czynności procesowych, które są konieczne do załatwienia sprawy, czy też mnożenie czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy [por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 czerwca 2012 r., II SAB/Wr 4/12, LEX nr 1385274; wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 czerwca 2014 r., I SAB/Kr 10/14, LEX nr 1546690; wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r., I SAB/Wa 323/13, LEX nr 1447027; wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 lipca 2013 r., II SAB/Łd 48/13, LEX nr 1347056). Oceniając wedle zarysowanych wyżej kryteriów postępowanie prowadzone przez Wojewodę uznać przyjdzie, że nie nosi ono znamion przewlekłości. Nie ma tu opieszałości w podejmowaniu czynności, zbyt dużego odstępu czasu miedzy nimi, są one celowe, zmierzają do załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.