II SAB/Gl 217/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędzia WSA Artur Żurawik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 lutego 2025 r. sprawy ze skargi K. M. (M.) na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej oddala skargę. Pismem z 17 października 2024 r. K. M. (dalej jako strona lub skarżący) wniósł skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego w sprawie dotyczącej udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegającego na prowadzeniu postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej, zaniechaniu działania na podstawie przepisów prawa, zaniechaniu stania na straży praworządności oraz działaniu w sposób nie mający na względzie interesu społecznego ani słusznego interesu stron, a także na braku informowania strony w sposób należyty o okolicznościach faktycznych i prawnych. Zarzucił również naruszenie art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 powołanego Kodeksu, poprzez prowadzenie postępowania w sposób rażąco przekraczający terminy do załatwienia sprawy. Zważywszy powyższe zażądał zobowiązania wskazanego organu do wydania odpowiedniej decyzji w terminie 14 dni, stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznania mu od tego organu sumy pieniężnej, w kwocie 22.726,24 zł, zasądzenia na jego rzecz od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, a także dopuszczenia dowodów z jego wniosku z 25 września 2023 r., ponaglenia z 13 maja 2024 r. oraz skargi z 4 października 2024 r. (złożonej do Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego na opieszałość pracowników tej instytucji). Uzasadniając skargę strona podniosła, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE złożyła 25 września 2023 r., z kolei 13 maja 2024 r. wniosła za pośrednictwem Wojewody Śląskiego ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, jednak mimo, że od złożenia wniosku upłynął ponad rok, nadal nie wydano w sprawie rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącego, taki stan rzeczy stanowi efekt wyłącznie zaniechań organu, a tym samym kwalifikuje się jako bezczynność nosząca znamiona rażącego naruszenia prawa, w tym norm konstytuujących zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w art. 35 § 1-3 tego Kodeksu, w którym określono terminy załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym nakazując ich załatwianie niezwłocznie, nie później niż w ciągu 1 miesiąca, a w sprawach szczególnie skomplikowanych nie później niż w ciągu 2 miesięcy. W dalszej części skargi strona podkreśliła, że w świetle stanowiska wyrażonego w orzecznictwie sądowym, bezczynności organu nie mogą dostatecznie uzasadniać nawet problemy organizacyjne i kadrowe, w tym wynikające z nadmiaru obowiązków związanego z dużą ilością wniosków o zezwolenie na pobyt na terenie Polski składanych przez osoby przybyłe z Ukrainy w następstwie toczącej się wojny. Nadto skarżący zaznaczył, że nie jest objęty ochroną czasową i nie posiada statusu "[...]", a tym samym nie mają doń zastosowania przepisy ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terenie tego państwa (Dz. U. z 2024 r., poz. 167), w tym zawarte w powołanej ustawie unormowania przewidujące zawieszenie terminów przewidzianych dla załatwiania wniosków pobytowych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko w pierwszej kolejności przyznał, że skarżący będący obywatelem [...], 26 września 2023 r. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Równocześnie wskazano, że 20 maja 2024 r. wpłynęło jego ponaglenie skierowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, które jednak z uwagi na treść art. 37 § 3a Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 210 ust. 1 i 2 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r., poz. 769) nie zostało przekazane do wspomnianego organu. Następnie Wojewoda odnotował, że w świetle powołanego art. 210 ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach, decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wydaje się w terminie 6 miesięcy. Podkreślił jednak, że z mocy art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terenie tego państwa, w okresie do 30 września 2025 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały oraz zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Z ustępów 3 i 4 cytowanego przepisu wynika natomiast, że w okresie, o którym mowa w ust. 1: przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się zaś organowi prowadzącemu postępowanie w takich sprawach nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa, z kolei zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Zdaniem organu administracji, powyższe unormowania, wbrew twierdzeniom strony, mają zastosowanie do postępowań dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko do tych, które odnoszą się do obywateli Ukrainy przybyłych do Polski w związku z toczącymi się działaniami wojennymi. Jakkolwiek bowiem jest to regulacja szczególna wprowadzona do powołanej ustawy z 12 marca 2022 r., to jednak jej uchwalenie spowodowane było kolejnymi wzrostami liczby wniosków o udzielenie zezwoleń pobytowych stanowiącymi skutek agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę dokonanej 24 lutego 2022 r., a nadto nie użyto w jej treści zwrotu "obywatel Ukrainy", lecz posłużono się pojęciem "cudzoziemiec", które należy dekodować przy użyciu ogólnosystemowej definicji tego pojęcia wyrażonej w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. W tym miejscu zaznaczono, że cel wskazanej wyżej regulacji szczególnej nie polegał na zaprzestaniu realizacji wniosków pobytowych, które są rozpoznawane zgodnie z kolejnością ich wpływu, lecz było to uzasadnione koniecznością umożliwienia dostosowania procedur i funkcjonowania administracji do zaistniałej, wyjątkowej sytuacji migracyjnej. Na poparcie swego stanowiska organ przywołał w sposób obszerny szereg orzeczeń wydanych w ostatnim okresie przez sądy administracyjne i w tym stanie rzeczy wywiódł, że skoro z woli ustawodawcy terminy załatwienia spraw dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE - w odniesieniu do wszystkich cudzoziemców - uległy zawieszeniu oraz wprowadzone zostało wyłączenie stosowania w tym czasie przepisów o bezczynności, to tym samym podnoszone przez stronę w niniejszych ramach zarzuty są bezzasadne, podobnie jak żądanie przyznania sumy pieniężnej oraz stwierdzenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Niezależnie od powyższego organ wyjaśnił, że powodem przedłużonego procedowania wniosku skarżącego jest duża, a do tego stale powiększająca się ilość wpływających wniosków pobytowych, znacznie spotęgowana masowym napływem uchodźców z Ukrainy i skutkująca coraz większym obciążeniem pracą poszczególnych pracowników zaangażowanych w prowadzenie postępowań administracyjnych. Wpłynął na to również wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego przekładający się na wzrost absencji chorobowych oraz na powstanie zaległości. Równocześnie Wojewoda zwrócił uwagę, że choć wszczęcie postępowania na żądanie strony następuje zgodnie z regulacją ogólną wyrażoną w art. 61 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak pod warunkiem, że żądanie (wniosek) spełnia wymogi określone w art. 63 § 2 tego Kodeksu, co na gruncie niniejszego przypadku oznacza konieczność zachowania innych wymagań ustalonych w przepisach szczególnych i dlatego uwzględniwszy treść z art. 35 § 5 powołanego Kodeksu, terminu do uzupełnienia braków wniosku nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy. Dodatkowo wskazano, że skarga w zakresie obejmującym wniosek o przyznanie stronie sumy pieniężnej powinna podlegać odrzuceniu także dlatego, że nie doznała ona szkody, gdyż czas procedowania nad spornym wnioskiem nie wpłynął na jej sytuację pobytową, jako że z mocy art. 108 ustawy o cudzoziemcach, pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE stanie się ostateczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przyjdzie wskazać, że w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) kontrola sprawowana przez sąd administracyjny sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej i polega ona na ocenie, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie przy tym do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych wyżej przepisów ustawy procesowej wynika przy tym, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tego Kodeksu i mamy z nią do czynienia nie tylko w przypadku, gdy pomimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również wówczas, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. Z kolei przewlekłość postępowania to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 powołanego Kodeksu), czyli innymi słowy, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie podejmuje rozstrzygnięcia, mimo że brak jest do tego przeszkód (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 - dostępna w internetowej Centralnej Bacie Orzeczeń Sądów administracyjnych). Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności bądź stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa stwierdzając równocześnie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 tej ustawy - w przypadku, o którym mowa w powołanym art. 149 § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w cytowanym art. 154 § 6. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 przywołanej ustawy). Zauważyć również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 tej ustawy). W rozpoznanej sprawie przedmiotem postępowania było udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej skarżącemu, który - jak wynika z akt sprawy - będąc obywatelem [...], przybył do Polski korzystając z wizy w sierpniu 2018 r. i od tego czasu przebywa tu legalnie z przerwami (dwie kilkudniowe i jedna półtoramiesięczna), przy czym od 21 marca 2019 r. korzysta z przyznanych kart pobytu, zaś dwiema decyzjami (najpierw z 5 czerwca 2019 r., a następnie z 21 lutego 2023 r.) Wojewoda udzielał mu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terenie Polski, przy czym druga z tych decyzji jest aktualna, gdyż obowiązuje do 20 lutego 2026 r. W rezultacie stwierdzić przyjdzie, że - jak sam podkreślał - nie przybył tu w związku z konfliktem zbrojnym toczącym się na terenie Ukrainy. W tym miejscu trzeba zaznaczyć, iż obecnie obowiązujący art. 53 § 2b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że skargę na bezczynność można wnieść w każdym czasie po złożeniu ponaglenia do właściwego organu. Nie ma również znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy złożeniem ponaglenia a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż takiego wymogu nie formułują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Jak już wspomniano, warunkiem tym jest wyłącznie samo wniesienie środka zaskarżenia w trybie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że tego rodzaju skarga może być wniesiona do sądu w każdym czasie, po uprzednim wniesieniu ponaglenia do organu wyższego stopnia (vide: wyrok NSA z 7 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2367/15 - publ.: LEX nr 2106651). W niniejszej sprawie skarżący bezspornie zachował powyższy warunek wynikający z art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, składając ponaglenie skierowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców zawarte w piśmie z dnia 14 maja 2024 r., a zatem przyjąć należy, że wyczerpał tryb poprzedzający wniesienie skargi, przy czym zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa, które Sąd w pełni aprobuje, zarówno sposób załatwienia ponaglenia przez organ wyższego stopnia, jak i to, czy w ogóle zareagował on na ponaglenie nie ma wpływu na dopuszczalność skargi ani też na jej skuteczność (vide między innymi: wyrok NSA z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1659/18, publ. LEX nr 2573182, wyrok WSA w Gdańsku z 20 kwietnia 2023 r.; sygn. akt II SAB/Gd 59/23, publ. LEX nr 3555006 oraz wyrok tutejszego Sądu z 2 czerwca 2023 r., sygn. akt II SAB/Gl 52/23, publ. LEX nr 3585601). Odnosząc się do zarzutów skargi w pierwszej kolejności przyjdzie wskazać, że zgodnie z art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z uwzględnieniem terminów określonych w § 3 i 3a. Stosownie zaś do treści § 4 powyższego unormowania, przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwiania spraw niż określone w tym Kodeksie. Właśnie taką regulacją szczególną jest art. 223 w związku z art. 210 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, z których wynika, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wydaje się (tak jak w sprawach o udzielenie zezwolenia na pobyt stały), w terminie 6 miesięcy, przy czym w świetle art. 210 ust. 2 tej ustawy, wspomniany termin biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: (1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na ppobyt rezydenta długoterminowego UE osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub (2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub (3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a upłynął bezskutecznie. Wymaga podkreślenia, że powołany art. 223 w związku z art. 210 ustawy o cudzoziemcach zasadniczo nie modyfikuje ogólnej reguły wynikającej z art. 61 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którą datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, lecz jedynie określa termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE oraz dzień, od którego termin ten biegnie (por: wyrok WSA we Wrocławiu z 31 maja 2023 r. sygn. akt I SAB/Wr 34/23 oraz wyrok tutejszego Sądu z 12 października 2023 r., sygn. akt II SAB/Gl 112/23 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Regulacja zawarta w art. 223 w związku z art. 210 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach nie odnosi się zatem do samego wszczęcia w takiej sprawie postępowania administracyjnego, a jedynie wskazuje szczególny termin załatwienia tej sprawy, który rozpoczyna bieg dopiero od dnia złożenia wniosku niezawierającego braków formalnych, względnie uzupełnienia tych braków (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 grudnia 2022 r., sygn. akt III SAB/Łd 129/22, publ. Lex nr 3451470 oraz WSA w Poznaniu z 6 września 2022 r., sygn. akt IV SAB/Po 86/22, publ. Lex nr 3409362 - rozważania zawarte w tych wyrokach nawiązują do regulacji art. 112 a ustawy o cudzoziemcach dotyczącej wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, jednak są w pełni aktualne na gruncie załatwiania wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE). W rozpoznanej sprawie skarżący wywodzi, że choć jest obywatelem [...] i jego ostatni przyjazd do Polski nastąpił 9 lipca 2023 r., to jednak nie miało to związku z prowadzonymi na terenie tego pierwszego państwa działaniami wojennymi. Jego wywód znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, z których wynika, że przebywał legalnie w Polsce znacznie wcześniej (od 2018 roku) i korzystał uprzednio z zezwoleń na pobyt czasowy udzielonych mu mocą odrębnych decyzji administracyjnych. Z akt tych wynika również, że wniosek wyżej wymienionego o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wpłynął do organu administracji 26 września 2023 r., a zatem to w tym dniu nastąpiło wszczęcie postępowania administracyjnego i od tej daty na organie ciążył obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku. W ocenie organu wniosek strony zawierał braki formalne w związku z czym, pismem z 27 grudnia 2023 r. (3 miesiące po wpływie wniosku) wezwano go do osobistego stawiennictwa, celem ich uzupełnienia. Skarżący uzupełnił te braki 25 stycznia 2024 r., zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że po tym dniu, a mianowicie pismami z 4 marca oraz z 7 i 8 maja 2024 r. organ wystąpił o udostępnienie niezbędnych informacji do jednostek Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Policji, a następnie nie dokonywał już żadnych innych czynności. W rezultacie nie budzi wątpliwości, że sześciomiesięczny termin na załatwienie tego rodzaju sprawy określony w art. 223 w związku z art. 210 ustawy o cudzoziemcach został tu przekroczony. Niezależnie jednak od oceny sposobu, w jaki organ ten prowadził niniejsze postępowanie, kluczowe znaczenie dla kontroli legalności jego zachowania ma fakt, że 15 kwietnia 2022 r., a więc na długo przed złożeniem wniosku przez skarżącego wszedł w życie art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terenie tego państwa. Unormowanie to w ust. 1 pkt 1 lit. c stanowiło, że w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Równocześnie z brzmienia ust. 3 pkt 1 i 2 powołanego przepisu wynika, że w powyższym okresie przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się, zaś organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Należy również zwrócić uwagę, że z dniem 1 stycznia 2023 r. do cytowanej ustawy z 12 marca 2022 r. dodany został art. 100d, który zasadniczo powtarza treść wskazanego art. 100c wydłużając okres jego obowiązywania do 24 sierpnia 2023 r., zaś w wyniku jego kolejnych nowelizacji przedmiotowy okres ulegał dalszemu wydłużeniu - najpierw do 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy zmieniającej z 14 kwietnia 2023 r. - Dz.U. poz. 1088), następnie do 30 czerwca 2024 r, (art. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej z 9 lutego 2024 r. - Dz. U. poz. 232) i aktualnie - aż do 30 września 2025 r. (art. 1 ustawy zmieniającej z 15 maja 2024 r. - Dz. U. poz. 854). Kwestia zakresu zastosowania powyższej normy była przedmiotem rozważań w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych i na gruncie tym zarysowała się poważna rozbieżność. Jak trafnie zauważyła strona, w części tych orzeczeń sformułowano pogląd, zgodnie z którym art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terenie tego państwa, ze względu na zakres przedmiotowy i podmiotowy tej regulacji mają zastosowanie wyłącznie do obywateli Ukrainy przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi toczącymi się w tym pierwszym państwie i stanów faktycznych zaistniałych po wejściu w życie tej ustawy (vide np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 7 grudnia 2022 r. sygn. akt III SAB/Wr 1140/22, publ. Lex nr 3446916). Skład orzekający w niniejszej sprawie poglądu tego jednak nie podziela, gdyż dostrzega, że dla wyjaśnienia niniejszego zagadnienia niezbędne jest tu przyjęcie wykładni systemowej uwzględniającej całokształt uregulowań powyższej ustawy. Jakkolwiek określa ona co do zasady - jak wynika to z brzmienia jej art. 1 - kwestie związane z legalizacją pobytu obywateli Ukrainy przybyłych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium tamtego państwa w związku z prowadzonymi tam działaniami wojennymi (oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu wspomnianych działań wojennych przybyli na terytorium Polski), to jednak wymaga podkreślenia, że ustawodawca posługuje się w przedmiotowym akcie dwoma odrębnymi pojęciami, a mianowicie "obywatel Ukrainy" i "cudzoziemiec". Pierwszy z tych zwrotów został zdefiniowany w art. 1 ust. 2 cytowanej ustawy stanowiącym, że przez obywatela Ukrainy rozumie się także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Natomiast drugie z tych pojęć precyzuje art. 2 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach określający, że cudzoziemiec to każdy, kto nie posiada obywatelstwa polskiego. W tym kontekście pojęcie "cudzoziemiec" jest znacznie szersze od "obywatela Ukrainy" w rozumieniu ustawy z 12 marca 2022 r., a skoro ustawodawca używa tych dwóch różnych zwrotów, należy uznać, że uczynił to w sposób celowy i zamierzony. Oznacza to, że przepisy, w których jest mowa o cudzoziemcach należy odnieść do osób mieszczących się w definicji wskazanej w ustawie o cudzoziemcach, a tym samym art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terenie tego państwa należy stosować do spraw dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi. Za słusznością takiego poglądu przemawia również ratio legis powołanych unormowań, które wiązało się z nadzwyczajną sytuacją spowodowaną masową migracją uchodźców z Ukrainy w następstwie inwazji dokonanej na ten kraj przez Federację Rosyjską. W tym zakresie skład orzekający przychyla się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego między innymi w wyrokach z 20 grudnia 2023 r.: sygn. akt II OSK 305/23, II OSK 243/23 oraz II OSK 205/23 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), zgodnie z którym ustawodawca, wyłączając w art. 100c ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terenie tego państwa, możliwość wymierzenia organowi grzywny lub przyznania stronie sumy pieniężnej w okresie między 15 kwietnia 2022 r. a 31 grudnia 2022 r. (z mocy art. 100d cytowanej ustawy dotyczy to dalszego okresu aż do 30 września 2025 r.), zdecydował się na pewne rozwiązanie kompromisowe, kierując się zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ów kompromis polegał na tym, że pomimo wystąpienia w okresie pomiędzy 15 kwietnia 2022 r. a 31 grudnia 2022 r. (i następnie aż do 30 września 2025 r.) stanów, które w świetle art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wypełniałyby przesłanki bezczynności lub przewlekłości, organowi nie może być wymierzona z tego tytułu grzywna oraz nie może być zasądzona na rzecz strony suma pieniężna. Równocześnie organ nie został zwolniony z odpowiedzialności prawnej z tytułu naruszenia, w okresie przed 15 kwietnia 2022 r., prawa strony do rozpoznania w rozsądnym terminie sprawy administracyjnej dotyczącej tytułów pobytowych cudzoziemców. W odniesieniu do takich stanów faktycznych stronie przysługuje pełna ochrona sądowa z tytułu naruszenia tego prawa, gwarantowana m.in. w art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz w art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka wykładnia art. 100c ustawy z 12 marca 2022 r. w pełni koresponduje z podstawową zasadą administracyjnego prawa czasowego, tj. zasadą tempus regit actum, wedle której, skutki zdarzeń prawnych należy oceniać według stanu prawnego obowiązującego w momencie, w którym dane zdarzenia wystąpiły. W świetle powołanych wyżej rozważań prawnych przyjdzie podnieść, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa stanowią - w odniesieniu do okresu począwszy od 15 kwietnia 2022 r. - rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców - niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko Ukraińców, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, czyli wymienionych w art. 2 ust. 1 powołanej ustawy. Skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za zaprezentowanym wyżej stanowiskiem mając zarazem w polu widzenia, że znalazło ono szeroką aprobatę w wielu wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego i w najnowszym orzecznictwie tego Sądu jest reprezentowane zasadniczo jednolicie (vide: wyroki: z 8 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1551/23, z 25 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 599/24 czy z 9 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 961/23, z 25 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 469/24, z 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 271/24 czy z 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 174/24 - wszystkie dostępne w CBOSA). W uzasadnieniach powyższych orzeczeń położono akcent między innymi na to, że literalna analiza brzmienia art. 100c i 100d cytowanej ustawy z 12 marca 2022 r. powinna być zestawiona z celem wprowadzenia tego przepisu. Zaznaczono, że wykładnia omawianej regulacji - wbrew zasadom określonym w § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) - nie może opierać się wyłącznie na jej umiejscowieniu w konkretnym akcie prawnym. Ustawa z o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz ustawa z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie tej ustawy zostały niewątpliwie uchwalone w celu stworzenia szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę prawną do legalnego pobytu i pomocy obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeni do opuszczenia kraju pochodzenia. Na etapie prac w Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych przyjęto, że pomimo zawarcia w akcie prawnym dotyczącym określonej sytuacji faktycznej odnoszącej się do agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, przepisy dodane do ustawy o pomocy mają dotyczyć wszystkich cudzoziemców. Przyczyną wprowadzenia takiego przepisu była ówczesna trudna sytuacja wojewodów, którzy mieli bardzo dużo zadań związanych z przyjęciem obywateli Ukrainy wjeżdżających na terytorium RP w związku z wybuchem wojny i przed którymi dodatkowo toczyło się wiele spraw administracyjnych - nie tylko obywateli Ukrainy, ale też pozostałych cudzoziemców. Zawieszenie biegu terminów miało dać im możliwość rozpatrzenia w rozsądnych terminach toczących się spraw (patrz: pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 111 z 7 kwietnia 2022 r. opublikowany na stronie internetowej Sejmu RP). Oznacza to, że celem ustawodawcy było wprowadzenie rozwiązań regulujących bieg terminów określonych kategorii spraw dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy objętych ustawą o pomocy. Poza celem wprowadzenia omawianego przepisu oraz niezależnie od prawidłowości zastosowania się do zasad techniki prawodawczej, na takie rozumienie art. 100c i 100d ustawy o pomocy wskazuje także wykładnia językowa wynikająca z ich odczytania w kontekście innych przepisów ustawy z 12 marca 2022 r. W tym kontekście NSA zwrócił uwagę na wskazany już powyżej fakt, iż w przepisach tych mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego obywatelstwa, a nie np. "obywatelu Ukrainy", a skoro wskazana ustawa nie wprowadza odrębnej - na potrzeby tego aktu - definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Dostrzeżono również, że dodany tą samą nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. art. 100a, w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. U.E. L 71 z 4.3.2022, str. 1-6), czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. W tym kontekście podkreślono, że odmienna sytuacja występuje w przypadku art. 100c oraz art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terenie tego państwa, gdyż w odniesieniu do rzeczonych przepisów nie przewidziano tego rodzaju ograniczeń. W ocenie NSA, takie rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jak przedstawione wyżej jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczą przepisy art. 100c i 100d ustawy o pomocy. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną (np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń). Zauważono, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest - zgodnie z art. 211 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach - legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium RP co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepis art. 100c ustawy o pomocy dotyczy wyłącznie osób przybyłych do RP w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do konkluzji, że przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z 12 marca 2022 r. jest bezprzedmiotowy. Objęcie zakresem tego ostatniego unormowania cudzoziemców, którzy z istoty nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o zamiarze ustawodawcy, aby objąć nim wszystkich cudzoziemców, niezależnie od ich obywatelstwa oraz daty przybycia na terytorium RP. Mając na uwadze powołane wyżej rozważania prawne przyjdzie stwierdzić, że skoro w niniejszej sprawie złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE (a tym samym wszczęcie postępowania w rozumieniu art. 61 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego) nastąpiło po 15 kwietnia 2022 r., to cały czas trwania tego postępowania przypadł na okres obowiązywania art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terenie tego państwa. W konsekwencji, przepis ten miał w sprawie zastosowanie i to niezależnie od tego, że skarżący przybył do Polski bez związku z toczącymi się na terenie Ukrainy działaniami wojennymi. W konsekwencji należy podnieść, że termin na załatwienie niniejszej sprawy nie rozpoczął biegu. Nawet zatem, gdyby przyjąć, iż zachowanie organu nosi cechy bezczynności i to także takiej, która kwalifikowałaby się jako rażące naruszenie prawa, nie może ono zostać w ten sposób zakwalifikowane. Z tej samej przyczyny brak jest możliwości zastosowania wobec wypowiadającego się w sprawie organu środków prawnych wymienionych w art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym zobowiązania go do wydania w zakreślonym terminie decyzji w przedmiocie udzielenia skarżącemu pozwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, a także do wymierzenia mu grzywny czy też przyznania od niego na rzecz strony sumy pieniężnej. Niezależnie od powyższego przyjdzie zauważyć, że w odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej przywoływał okoliczności powodujące długotrwałe rozpoznawanie złożonych wniosków pobytowych takie jak: liczny napływ obywateli Ukrainy oraz wystąpienie epidemii COVID - 19. Odnosząc się do tych wywodów należy podnieść, że aktualnie nie są one już zasadne, ponieważ stan epidemii jak również stan zagrożenia epidemicznego zostały dawno zniesione, a równocześnie od dłuższego czasu nie ma miejsca liczny napływ nowych obywateli Ukrainy na terytorium RP. W tym stanie rzeczy, argumenty podnoszone w niniejszym zakresie przez organ administracji, nie poparte żadnymi danymi, nie mogą uzasadniać opieszałości w prowadzeniu postępowania. Zważywszy wszystkie przedstawione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł o oddaleniu skargi działając na podstawie art. 132 oraz art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 powyższej ustawy z uwagi na fakt, iż przedmiotem skargi jest bezczynność organu administracji.