II SAB/Gl 28/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi S. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w przedmiocie nierozpoznania skargi dotyczącej wydania oświadczenia w sprawie dostępu do drogi publicznej oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez S.K. jest bezczynność Prezydenta Miasta D. o wydanie oświadczenia o dostępie działki [...] do drogi publicznej. Pismem z [...] r. skarżący wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z podaniem zatytułowanym jako: "skarga na bezczynność organu Prezydenta Miasta D. Stwierdził, że w dniu [...]. zwrócił się tego organu o wydanie oświadczenia o dostępie działki [...] do drogi publicznej, otrzymując w odpowiedzi informację z [...] r. o odmowie potwierdzenia dostępu. Wobec tego wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez wydanie aktu, który mógłby zostać zaskarżony do wyższej instancji. W dniu [...] r. organ odmówił mu wydania wnioskowanego aktu stwierdzając, że k.p.a. tego nie przewiduje. Zdaniem skarżącego, stanowisko organu jest błędne i pozostaje w sprzeczności z art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego. Oświadczenie o dostępie działki do drogi publicznej należy do aktów, do których wydania zobowiązany jest zarządca drogi przyległej do działki. Oświadczenie takie nie jest czynnością materialno-techniczną, jak twierdzi organ, ale orzeczeniem wydanym w oparciu o istniejący stan prawny terenu. W razie błędnej oceny dostępu, dokonanej przez organ, wnioskodawca musi mieć możliwość sprostowania błędnego orzeczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. przyjęło, że powyższe podanie stanowi zażalenie na niezałatwienie w terminie przez Prezydenta Miasta D. sprawy wydania oświadczenia o dostępie działki [...] do drogi publicznej i postanowieniem [...] z [...] r. uznało je za nieuzasadnione. Pismem sporządzonym [...] r. S.K. zwrócił się do SKO z żądaniem uzupełnienia postanowienia z [...] r. o stwierdzenie czy zarządca drogi ma obowiązek wydać mu oświadczenie o dostępie jego działki do drogi publicznej, czy też nie. SKO postanowieniem z [...] r. odmówiło uzupełnienia postanowienia ze względu na brak ku temu podstaw prawnych. W dniu [...] r. S.K. skierował do SKO wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, precyzując w uzasadnieniu podstawę skargi z [...] r. i wskazując na art. 227 k.p.a. Przedmiotem jego skargi było zaniechanie organu w przedmiocie wykonania należącej do tego organu czynności tj. wydania oświadczenia. Organ nie odniósł się do żądania zawartego we wniosku z [...] r., pozostawiając go bez rozpoznania. W jego ocenie, właściwe rozpoznanie wniosku to spełnienie żądania w nim zawartego lub też odmowa jego spełnienia. SKO przekazało ww. podanie do Rady Miasta D. wskazując, że skarga z art. 227 k.p.a. powinna być skierowana do organu właściwego do jej rozpatrzenia, ustalonego według postanowień art. 229 pkt. 3 k.p.a. W skardze z [...] r. S.K. przedstawił przebieg starań o uzyskanie od Prezydenta Miasta D. oświadczenia o dostępie do drogi publicznej oraz stanowiska tak organu, jak i SKO w tej kwestii. Organ ten, jak stwierdza, pozostaje w tym zakresie bezczynny. W odpowiedzi na skargę SKO, wnosząc o jej oddalenie wyjaśnia, że wszelkie żądania zainteresowanego zostały rozpatrzone i w następstwie tego zostały wydane stosowne postanowienia. Wezwanie do usunięcia naruszenia, potraktowane jako skarga na zasadach ogólnych, przekazano, zgodnie z właściwością, Radzie Miasta D.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zasadniczy zarzut przytoczony w skardze dotyczy wadliwości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., które nie podjęło stosownych, w jego ocenie, czynności w związku z zażaleniem na bezczynność Prezydenta Miasta D., polegającej na niewydaniu zaskarżalnego do organu wyższej instancji aktu w przedmiocie oświadczenia o dostępie działki nr [...] do drogi publicznej. Skarżący ubiegał się o wydanie takiego aktu w trybie k.p.a., natomiast organy uznały, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi bezczynność ze względu na brak możliwości (podstaw prawnych) do załatwienia tej sprawy na podstawie przepisów zawartych w k.p.a. W pierwszym rzędzie przyjdzie zauważyć, że stosownie do art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2017 r., poz. 935, dalej: nowelizacja kwietniowa), na mocy której dokonano zmian art. 37 k.p.a., stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego postanowienia, do postępowania w sprawie bezczynności wszczętego i niezakończonego przed dniem wejścia w życie tej ustawy (tj. do 1 czerwca 2017 r.) ostatecznym postanowieniem stosuje się dotychczasowe przepisy k.p.a. Postępowanie zostało zakończone postanowieniem SKO z [...] r., stąd kontrola dokonywana przez Sąd musi uwzględniać regulacje obowiązujące do momentu wejścia w życie nowelizacji kwietniowej. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W myśl § 2 tego przepisu, organ wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dla rozpatrywanej sprawy podstawowe znaczenie ma problem przedmiotu bezczynności, czyli stanu "niezałatwienia sprawy w terminie", o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Jak się powszechnie przyjmuje w orzecznictwie sądowym oraz literaturze przedmiotu, bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie czynności podejmuje, ale postępowania nie kończy wydaniem decyzji, postanowienia, czy innego aktu, których wydania w danym postępowaniu wymaga przepis prawa (vide: między innymi, wyroki z dnia 3 lipca 2013 r., II SAB/Gd 54/13; z dnia 15 stycznia 2015 r., II SAB/Bk 98/14; z dnia 16 kwietnia 2015 r., II SAB/Bk 115/14, CBOSA). Dla uznania bezczynności organu konieczne jest więc ustalenie, czy organ administracji był w danej sprawie zobowiązany do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia czynności. Nie budzi wątpliwości, że oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą, zgodnie z przepisami o drogach publicznych, o którym jest mowa w art. 34 ust. 3 pkt. 3 Prawa budowlanego stanowi akt z zakresu administracji, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2012 r, VII SA/Wa 2351/11, CBOSA). Do aktów tego rodzaju nie znajdują zastosowania przepisy, k.p.a., w tym art. 37, chyba że ustawodawca wyraźnie do nich odsyła. Wobec tego, skoro SKO uznało zażalenie na niewydanie takiego aktu za nieuzasadnione ze względów przedmiotowych, nie naruszyło prawa. Zażalenie takie nie mogło bowiem odnieść skutku w sytuacji, w której oświadczenie nie mające charakteru decyzji ani postanowienia (jest to czynność materialno-techniczna mieszcząca się w grupie aktów wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), o jakie chodzi skarżącemu, nie jest wydawane w trybie kodeksowym. W tym stanie rzeczy zarzuty podnoszone w skardze uznać trzeba za nietrafne, co skutkuje jej oddaleniem na podstawie art. 151 p.p.s.a.