II SAB/Gl 30/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2023 r. sprawy ze skargi E. B. na bezczynność Starosty Zawierciańskiego w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. stwierdza, że Starosta Zawierciański dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. zobowiązuje Starostę Zawierciańskiego do wydania aktu w sprawie w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym orzeczeniem, 3. przyznaje od Starosty Zawierciańskiego na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 300 (trzysta) złotych, 4. oddala skargę w pozostałym zakresie, 5. zasądza od Starosty Zawierciańskiego na rzecz skarżącej 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 24 lutego 2023 r. E. B. (dalej: strona, skarżąca), powołując się m. in. na treść ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 – dalej k.p.a.), wniosła skargę na bezczynność Starosty [...], zarzucając naruszenie art. 235 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie podczas rozpatrywania jej skargi z dnia 9 lutego 2021 r. w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną. W związku z powyższym wniesiono o zobowiązanie organu do podjęcia działań, zasądzenie zwrotu wpisu sądowego oraz o stwierdzenie rażącej bezczynności. W uzasadnieniu podano m. in., że w dniu 9 lutego 2021 r. strona skierowała do Starosty skargę na wydanie pozwolenia na budowę dla Przedsiębiorstwa prowadzonego przez A.K., na nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...] w miejscowości S. . Organ do dnia złożenia skargi nie podjął działań zgodnych z normą prawną wyrażoną w k.p.a., a w szczególności z art. 235 k.p.a. W dniu 31 stycznia 2023 r. strona wniosła ponaglenie w sprawie, jednak nie otrzymała żadnej odpowiedzi. Po ponad roku od złożenia ww. skargi złożyła do Starosty wniosek o wznowienie postępowania. Starosta odmówił wznowienia postępowania, a odmowę uzasadnił tym, że odpowiedział na pismo – przedmiotową skargę z dnia 9 lutego 2021 r. Zgodnie z art. 235 k.p.a. skarga powinna zostać uznana jako żądanie wszczęcia dwóch postępowań nadzwyczajnych: wznowieniowego i nieważnościowego, gdyż wynikało to z jej treści. Organ udzielił jedynie lakonicznej odpowiedzi na skargę, zwykłym pismem, w którym bez jakiejkolwiek podstawy stwierdził, iż nieruchomość strony nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji mimo, iż w treści skargi wskazała, że takie oddziaływanie występuje. Starosta [...] bezpodstawnie uznał skargę za bezzasadną mimo, iż winien potraktować ją jako żądanie wznowienia postępowania. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podano m. in., że w dniu 6 lipca 2022 r. wpłynął wniosek o wznowienie dwóch postępowań administracyjnych, zakończonych ostatecznymi decyzjami: Nr [...] z dnia 5 grudnia 2013 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę silosów i in., oraz Nr [...] z dnia 14 kwietnia 2016 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę wiaty garażowej na maszyny rolnicze na działce [...], obręb S. , gmina [...]. Postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2022 r. odmówiono wznowienia postępowania zakończonego decyzją Nr [...], a postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2022 r. wznowiono postępowanie zakończone drugą z decyzji – Nr [...]. Zawiadomieniem z dnia 3 stycznia 2023 r. Wojewoda Śląski powiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 5 grudnia 2013 r. Wojewoda Śląski decyzją z dnia 21 lutego 2023 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 5 grudnia 2013 r., Nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę silosów i in. Uzasadnieniem rozstrzygnięcia było nieuznanie skarżącej za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest obecnie złożenie ponaglenia, o czym stanowi art. 37 § 3 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania ww. toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia (poprzednio zażalenia – por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. II SAB/Kr 109/16). Ponaglenie zostało złożone. Art. 53 § 2b p.p.s.a. stwierdza znowuż, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 §1 k.p.a. Z kolei NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją k.p.a. wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 62/14). Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Co do zasady orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie. Obowiązek działania sprawnie jest elementem prawa do tzw. dobrej administracji, która jest zasadą prawa unijnego. W ustawodawstwie polskim znajduje ona odzwierciedlenie m. in. w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Przepis ten wprowadza także szczegółowe regulacje dotyczące terminów załatwiania spraw (art. 35 § 3 – 5 k.p.a.). Nie budzi wątpliwości, że doszło do bezczynności w powyższym rozumieniu, ponieważ nie załatwiono sprawy w terminie. Skarżąca pismem z dnia 9 lutego 2021 r. wniosła "skargę na wydanie pozwolenia na budowę" jw. Organ pismem z dnia 12 marca 2021 r. udzielił skarżącej wyjaśnienia dotyczące sprawy. Poinformował, że skarżąca nie została uznana za stronę postępowania administracyjnego. Pouczył, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia – Wojewoda Śląski (ostatecznie postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji zakończyło się przed wniesieniem ww. skargi na bezczynność, a to decyzją Wojewody z dnia 21 lutego 2023 r.). Organ nie wziął pod uwagę, że zgodnie z art. 235 §1 k.p.a. skargę w sprawie, w której wydano decyzję ostateczną, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany, które może być uwzględnione, z zastrzeżeniem art. 16 § 1 zdanie drugie. W skardze z dnia 9 lutego 2021 r. skarżąca podnosiła m. in. negatywny wpływ inwestycji budowlanej na sąsiednie nieruchomości i naruszanie jej praw. Powinno to było skłonić organ do rozpatrzenia skargi jako wniosku o wznowienie postępowania w trybie art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. ("strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu"). Czym innym jest merytoryczna zasadność takiego wniosku (której Sąd tu nie przesądza), jednak należało w tym zakresie przeprowadzić niezbędne czynności. Organy rozpatrzyły jedynie wnioski o wznowienie postępowań, które wpłynęły do organu już w lipcu 2022 r. (zob. postanowienie Wojewody Śląskiego z 4 stycznia 2023 r.). Uznano tam m. in., że złożenie wniosku o wznowienie postępowania miało miejsce po terminie. Skoro wniosek o wznowienie postępowania z dnia 9 lutego 2021 r. (tak kwalifikowany w świetle art. 235 k.p.a.) nie został rozpatrzony w terminie, należało stwierdzić bezczynność organu. Nie można jednak uznać, że doszło do rażącej bezczynności. Starosta wysłał do skarżącej pismo z dnia 12 marca 2021 r. informujące o stanie sprawy i o możliwości złożenia żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Poinformował także, z jakich powodów skarżąca nie została uznana za stronę postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Miał jednak dalsze możliwości, by zadośćuczynić żądaniom skarżącej, stąd pozostawał w bezczynności w ramach możliwego prowadzenia postępowania wznowieniowego, co uzasadniała treść art. 235 k.p.a. Sąd zobowiązał organ do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt administracyjnych z prawomocnym orzeczeniem. Czas ten powinien wystarczyć, by przeprowadzić wymagane czynności i zakończyć postępowanie. Treści merytorycznej aktu Sąd nie przesądza, bowiem ustalenia faktyczne i prawne należą do organu. Sąd uznał za zasadne zastosowanie dyspozycji art. 149 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Taka kwota została zasądzona skarżącej w adekwatnej wysokości 300 złotych, która jej zadośćuczyni. Kwota wyższa, z powyższych przyczyn, byłaby nieuzasadniona. W pozostałym zakresie, z przyczyn wyżej podanych, skargę oddalono. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.