II SAB/Gl 31/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 września 2016 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] we W. na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie informacji o środowisku 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta B. do wydania w terminie 14 dni aktu w sprawie z wniosku Fundacji [...] we W. z dnia [...] r., 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Prezydenta Miasta B. na rzecz skarżącej Fundacji [...] we W. kwotę 937 (dziewięćset trzydzieści siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 5 sierpnia 2015 r., skierowanym do Prezydenta Miasta B., obecnie skarżąca Fundacja [...] we W. wniosła o udostępnienie informacji o środowisku, na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.), zwanej dalej u.i.o.ś. W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydent Miasta B. pismem z dnia 11 września 2015 r. poinformował wnioskodawcę, że ze względu na skomplikowany charakter sprawy przedmiotowy wniosek zostanie załatwiony do dnia 13 października 2015 r. Kolejnym pismem z dnia 17 września 2015 r. organ wskazał, że opłata za wyszukanie żądanych we wniosku informacji dotyczących drzew, w zestawieniu od 2011 r. do 2014 r., będzie wynosiła około 2 tys. zł. Jednocześnie zwrócono się o powiadomienie, czy wskazana opłata zostanie uiszczona. W odpowiedzi skarżąca Fundacja wniosła o wskazanie rzeczywistej, a nie szacunkowej kwoty do zapłaty oraz wyjaśnienie sposobu jej naliczenia. Pismem z dnia 22 października 2015 r. organ poinformował, że żądane we wniosku materiały zostaną udostępnione po uiszczeniu opłaty w wysokości 1.970,00 zł, a skarżąca Fundacja w piśmie z dnia 9 listopada 2015 r. ponownie zwróciła się o wskazanie sposobu naliczenia żądanej opłaty. Pismem z dnia 3 grudnia 2015 r. organ wyjaśnił, że ponieważ obowiązek nasadzeń, w zamian za usunięte drzewa i krzewy, nie jest nakładany w każdej decyzji zezwalającej na ich usunięcie, dlatego niezbędnym było wyszukanie spośród 3941 decyzji tych, którymi obowiązku tego nie nałożono. Pismem z dnia 11 stycznia 2016 r. skarżąca wniosła do tut. Sądu skargę na bezczynność Prezydenta B. w zakresie załatwienia wniosku z dnia 5 sierpnia 2015 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wskazując, że strona skarżąca nie poprzedziła skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. W przypadku, gdyby Sąd nie przychylił się do argumentów przemawiających za odrzuceniem skargi, organ domagał się jej oddalenia jako bezpodstawnej wskazując, że strona skarżąca nie uiściła opłaty, do której na podstawie art. 26 ust. 2 u.i.o.ś. była zobowiązana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt II SAB/Gl 2/16, odrzucił skargę z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącą przysługujących jej środków zaskarżenia. W wyniku skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1391/16, uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podniesiono, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność organu przejawiająca się nieudostępnieniem informacji o środowisku w przewidzianym terminie. W ocenie Sądu drugiej instancji należy przyjąć, stosując analogię do rozwiązań przyjętych w sprawach o udostępnienie informacji publicznej, że strona skarżąca bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji o środowisku i jego ochronie, nie ma obowiązku poprzedzania skargi zażaleniem czy wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a zatem stwierdzić przyjdzie na wstępie, że skarga na bezczynność w niniejszej sprawie jest dopuszczalna pomimo braku uprzedniego zażalenia na niezałatwienie wniosku w terminie. Analiza przebiegu postępowania administracyjnego poddanego kontroli Sądu, prowadzi do wniosku, że w postępowaniu tym organ w istocie pozostawał w bezczynność, jednakże bezczynności tej nie można przypisać stopnia rażącego. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zakres przedmiotowy takiej skargi wyznaczają więc postanowienia art. 3 § 2 pkt 1–4 i 4a P.p.s.a., w tym sensie, że zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności w nich wskazanych. Z powyższej regulacji wynika, że skarga na bezczynność dotyczy niepodejmowania przez organy administracji publicznej aktów lub czynności w sprawach indywidualnych, a więc takich, które odnoszą się do konkretnego podmiotu i regulujących jego sytuację prawną. Bezczynność organu zachodzi zaś, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., czy też nie. Przedmiotem skargi jest bezczynność organu przejawiająca się w nieudostępnieniu informacji o środowisku w przewidzianym do tego terminie. Udostępnienie takich informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, której formę zewnętrzną reguluje art. 15 u.i.o.ś. (zgodna z formą określoną we wniosku, chyba że zachodzą okoliczności to uniemożliwiające), natomiast odmowa udostępnienia informacji o środowisku następuje w drodze decyzji (art. 20 ust. 1 u.i.o.ś). Stosownie do przepisu art. 14 ust. 1 tej ustawy, organ administracji udostępnia informację o środowisku i jego ochronie bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania wniosku. Termin, o którym mowa w ust. 1, może zostać przedłużony do 2 miesięcy ze względu na stopień skomplikowania sprawy (ust. 2). W tym przypadku przepisy art. 35 § 5 i art. 36 k.p.a. stosuje się odpowiednio Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 czerwca 2016 r. przesądził zarówno o tym, że przedmiotowa skarga mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., jak i o tym, że skarżąc bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji o środowisku i jego ochronie nie było konieczności poprzedzania jej zażaleniem czy wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Z akt sprawy bezspornie wynika, że do dnia rozpoznania niniejszej skargi na bezczynność, organ nie udostępnił skarżącej żądanych wnioskiem z dnia 5 sierpnia 2015 r. informacji, jak i nie wydał żadnej decyzji ani postanowienia rozstrzygającego ten wniosek. W świetle art. 26 u.i.o.ś., za wyszukiwanie informacji, a także za przekształcanie informacji w formę wskazaną we wniosku, sporządzanie kopii dokumentów lub danych oraz ich przesłanie, organ administracji pobiera opłaty w wysokości odzwierciedlającej związane z tym uzasadnione koszty. Natomiast zgodnie z treścią art. 261 § 1 i § 2 k.p.a., jeżeli strona nie wpłaciła należności tytułem opłat i kosztów postępowania, które zgodnie z przepisami powinny być uiszczone z góry, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie wyznaczy jej termin do wniesienia tych należności. Termin ten nie może być krótszy niż 7 dni, a dłuższy niż 14 dni. Jeżeli natomiast w wyznaczonym terminie należności te nie zostaną uiszczone, podanie podlega zwrotowi lub czynność uzależniona od opłaty zostanie zaniechana. Treść tego przepisu mogła budzić wątpliwości organu sugerując, że konsekwencją niewniesienia opłaty jest zaniechanie dokonania czynności. W ocenie Sądu taka wykładnia jest błędna. Zgodnie z art. 261 § 3, na postanowienie w sprawie zwrotu podania przysługuje zażalenie, co w ocenie Sądu przesądza o konieczności wydania w sprawie postanowienia. W sytuacji niewniesienia opłaty, organ administracji udostępniający wnioskowane informacje powinien wyznaczyć wnioskodawcy termin do uiszczenia tych należności, nie krótszy niż 7 dni i nie dłuższy niż 14 dni, a następnie, w przypadku braku uiszczenia opłaty, wydać postanowienie o zwrocie podania. Dopiero po wydaniu postanowienia o zwrocie podania, organ może zaniechać czynności w stosunku do złożonego wniosku. Należy przy tym wskazać na uchybienie organu, który wzywając wnioskodawcę pismem z dnia 22 października 2015 r. do uiszczenia opłaty, nie wyznaczył stronie przewidzianego w art. 261 § 1 k.p.a. terminu do jej uiszczenia. W tej sytuacji należało jednak przyjąć maksymalny termin przewidziany ustawą, tj. termin 14-dniowy, liczony od dnia doręczenia stronie wskazanego wezwania. W świetle powołanych regulacji ustawy z dnia 3 października 2008 r., zaskarżona bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie zachodzi, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności wobec wniosku, przewidzianych w wyżej wymienionych przepisach, w tym również nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia stosownej informacji czy postanowienia o zwrocie podania. Przy orzekaniu w sprawie ze skargi na bezczynność organu, sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga, czy istotnie organ pozostaje w bezczynności. Rozpoznając skargę na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji o środowisku, sąd administracyjny bada zatem jedynie, czy organ zobowiązany do udostępnienia informacji o środowisku wywiązał się z tego obowiązku, czy też pozostaje w opóźnieniu załatwienia wniosku podmiotu ubiegającego się o udostępnienie takiej informacji. Bezspornie skarżąca Fundacja nie uiściła żądanej opłaty kwestionując jej wysokość, a organ nie udzielił żądanych informacji, jak i nie wydał postanowienia o zwrocie podania czy decyzji o odmowie udostępnienia informacji, co zdaniem Sądu skutkuje przyjęciem, że pozostaje on w bezczynności. Wprawdzie pismem z dnia 11 września 2015 r. organ wskazując na skomplikowany charakter sprawy przedłużył termin jej załatwienia do dnia 13 października 2015 r., a następnie kolejnymi pismami z dnia 17 września 2015 r. oraz z dnia 22 października 2015 r. informował wnioskodawcę o wysokości opłaty za załatwienie wniosku, jednocześnie domagając się jej uiszczenia, to jednak nie oznacza to, że ustał stan zaskarżonej bezczynności. Skoro zatem Prezydent Miasta B. pozostawał w bezczynności w zakresie wniosku skarżącej Fundacji z dnia 5 sierpnia 2015 r., również w dacie rozpatrzenia niniejszej skargi, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał go do wydania aktu w sprawie z wniosku skarżącej w terminie 14 dni, uznając ów termin za adekwatny w realiach niniejszej sprawy. Wskazać w tym miejscu należy, ze jeżeli w okolicznościach niniejszej sprawy organ dojdzie do przekonania, że możliwe jest załatwienie wniosku w drodze czynności materialno-technicznej i w taki sposób załatwi wniosek w określonym w sentencji terminie, to również doprowadzi do ustania swojej bezczynności. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd orzekł, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Do takiego wniosku Sąd doszedł wobec niejednoznacznego brzmienia art. 261 § 2 k.p.a. i możliwości odmiennej jego wykładni. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi, wpis od skargi kasacyjnej, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie reprezentującego stronę skarżącą radcy prawnego w kwocie 720,00 zł, obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). Wskazać jeszcze przyjdzie, że określony w wyroku termin do załatwienia wniosku strony skarżącej przez organ liczy się od dnia doręczenia akt niniejszej sprawy temu organowi (art. 286 § 2 p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, na zasadzie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.