II SAB/Gl 35/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 maja 2023 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w R. na bezczynność Prezydenta Miasta S. w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko 1) stwierdza bezczynność Prezydenta Miasta S., 2) stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta S. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta S. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 18 marca 2022 r., 4) przyznaje od Prezydenta Miasta S. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.000 (tysiąc) złotych, 5) zasądza od Prezydenta Miasta S. na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Fundacja [...] z siedzibą w R. (dalej "skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia 7 lutego 2023 r. wniosła skargę na bezczynność Prezydenta Miasta S. (dalej "Prezydent" lub "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko. W skardze zarzucono Prezydentowi rażące naruszenie art. 35 § 1 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej "k.p.a.") poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej. Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Prezydenta do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2) stwierdzenie, że Prezydent dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie od organu na rzecz skarżącej kwoty 1 000 złotych tytułem sumy pieniężnej; 4) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że wnioskiem z dnia 20 marca 2022 r. zwróciła się do Prezydenta o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko. Do dnia 7 lutego 2023 r. organ nie rozpoznał wniosku, ani nie skorzystał z możliwości wynikającej z art. 36 k.p.a., a zatem pozostaje w bezczynności. W dniu 3 lutego 2023 r. skarżąca wystosowała do organu nadrzędnego ponaglenie. Skarżąca wyjaśniła, że rozpoznanie jej wniosku nie wymaga przeprowadzenia żadnych dodatkowych dowodów, a jego rozstrzygnięcie opiera się wyłącznie na ocenie, czy żądanie skarżącej jest uzasadnione jej celami statutowymi i czy przemawia za tym interes społeczny. Całkowite milczenie organu w takiej sytuacji jest w ocenie skarżącej przejawem rażącego lekceważenia prawa do dobrej administracji, a także lekceważenia skarżącej. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o odrzucenie skargi w całości, ewentualnie o jej oddalenie. Wniosek o odrzucenie skargi organ uzasadnił tym, że w dniu 20 lutego 2023 r. wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania znak: [...] w rozpoznawanej sprawie. Fakt zakończenia postępowania administracyjnego poprzez wydanie postanowienia winien mieć ten skutek, że skargę należy uznać za pozbawioną podstaw. W razie nie odrzucenia skargi przez Sąd, organ wniósł o oddalenie skargi w całości wskazując, że po wpływie wniosku skarżącej z dnia 18 marca 2022 r. organ niezwłocznie podjął postępowanie wyjaśniające. W trakcie oględzin w dniu 30 marca 2022 r. organ nie potwierdził występowania nadmiernego oddziaływania na środowisko. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że na nieruchomości wskazanej we wniosku skarżącej znajduje się budynek mieszkalny, w którym eksploatowane jest źródło ogrzewania na paliwo stałe – drewno. Uzyskano informację od Straży Miejskiej w S., że od 1 stycznia 2021 r. do 16 lutego 2023 r. nie odnotowano żadnego zgłoszenia dotyczącego spalania odpadów lub nieprzestrzegania postanowień uchwały nr V/36/1/2017 Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 7 kwietnia 2017 r. w sprawie wprowadzenia na terenie województwa śląskiego ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Ustalono również, że właściciel nieruchomości wypełnił obowiązek złożenia deklaracji do Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw. Organ zbadał, czy występują zarzuty wskazane we wniosku skarżącej zarówno w okresie grzewczym 2021/2022 jak i 2022/2023. Wobec poczynionych ustaleń nie stwierdzono negatywnego oddziaływania na środowisko i w trybie art. 61a § 2 k.p.a. organ wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Zdaniem organu nie doszło do bezczynności, czy przewlekłości postępowania. Organ podjął szereg czynności mających na celu wykonanie jego proceduralnych powinności. Sprawę implikowała kwestia prawidłowego zbadania stanu faktycznego oraz ogromnej ilości spraw prowadzonych w organie w Wydziale Ekologii i Gospodarki Odpadami o podobnym przedmiocie, tj. związanych z realizacją programów mających na celu ograniczenie negatywnego wpływu na środowisko (programu STOP SMOG, Programu Czyste Powietrze, Programu grantowego Czyste Powietrze 4.6.1., wymiany źródeł ogrzewania w budynkach jednorodzinnych na terenie miasta S., dotacji z budżetu miasta na zadania ochrony środowiska i gospodarki wodnej, programu instalacja odnawialnych źródeł energii na terenie miasta S., Programu Ciepłe Mieszkanie), wymagających prowadzenia czasochłonnych kontroli lub interwencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a. skarga została poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu, a zatem jest dopuszczalna. W aktach sprawy brak jest postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach w przedmiocie rozpoznania ponaglenia skarżącej z dnia 8 lutego 2023 r. Jednakże skarga na bezczynność jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzył ponaglenie (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2020 r., II OSK 71/20, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Następnie należy zauważyć, że skarga na bezczynność do sądu administracyjnego może być wniesiona w okresie od zaistnienia stanu bezczynności aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy (por. uchwała NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, opubl. w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie skarga na bezczynność została wniesiona w dniu 10 lutego 2023 r. (data prezentaty organu), a organ wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w dniu 20 lutego 2023 r. Skarga została zatem wniesiona w toku postępowania administracyjnego, a zatem brak jest przeszkód w merytorycznym rozpoznaniu skargi w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Pod pojęciem bezczynności organu administracji publicznej należy rozumieć sytuację, gdy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie. Bezczynność organu ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, s. 138; wyroki NSA: z dnia 7 marca 2019 r., I OSK 891/18; z dnia 27 lutego 2020 r., II OSK 2585/19; z dnia 28 lutego 2020 r., II OSK 3864/19, opubl. w CBOSA). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu. Analiza akt postępowania administracyjnego, przedłożonych w związku z wniesioną skargą, prowadzi do wniosku, że Prezydent dopuścił się tak rozumianej bezczynności. Podanie skarżącej z dnia 18 marca 2022 r., zawierające żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie nakazania ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko przez użytkownika nieruchomości o wskazanym adresie, wpłynęło do organu 25 marca 2022 r. Postanowienie o odmowie wszczęcia w tej sprawie postępowania administracyjnego organ wydał dopiero w dniu 20 lutego 2023 r. Nastąpiło to po upływie ponad jedenastu miesięcy i co istotne, już po złożeniu przez skarżącą skargi na bezczynność organu. Po wpływie podania skarżącej organ przeprowadził oględziny nieruchomości o wskazanym adresie (notatka służbowa z dnia 31 marca 2022 r.) oraz w dniu 6 kwietnia 2022 r. dokonał telefonicznych ustaleń w rejestrze interwencji Straży Miejskiej w S. za okres od 1 stycznia 2021 r. do 6 kwietnia 2022 r. W dniu 1 lipca 2022 r. dokonano sprawdzenia w Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków w zakresie złożenia deklaracji o źródłach ciepła dotyczącej nieruchomości wskazanej w podaniu skarżącej. Dopiero po otrzymaniu ponaglenia i skargi na bezczynność organ podjął dalsze czynności w sprawie tj. pozyskał pisemne wyjaśnienie od Straży Miejskiej dotyczące braku zgłoszeń w zakresie przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu 17 lutego 2023 r. W dniu 20 lutego 2023 r. Prezydent wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wobec braku występowania nadmiernego oddziaływania na środowisko. Z powyższych okoliczności wynika, że organ niezwłocznie po otrzymaniu podania skarżącej przeprowadził oględziny nieruchomości i dokonał ustaleń telefonicznych ze Strażą Miejską. Jednakże w związku z poczynionymi ustaleniami ani nie zawiadomił skarżącej o wszczęciu postępowania z urzędu i dopuszczeniu do postępowania na prawach strony ani nie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Dalsze zaś czynności dowodowe zostały przeprowadzone dopiero po otrzymaniu ponaglenia i skargi na bezczynność, a więc po blisko jedenastu miesiącach. Zwrócić uwagę należy, że ograniczyły się one do pozyskania protokołu z kontroli zleconej Straży Miejskiej w dniu 16 lutego 2023 r. oraz informacji z rejestru interwencji Straży Miejskiej. W ocenie Sądu brak było przeszkód do podjęcia tych czynności dowodowych niezwłocznie po otrzymaniu podania skarżącej zwłaszcza, że bezzwłoczne działanie organu było pożądane również z uwagi na przedmiot sprawy i trwający sezon grzewczy. Organ nie wskazał żadnych przeszkód, które wykluczyły możliwość poczynienia potrzebnych ustaleń ze Strażą Miejską (w tym przeprowadzenia kontroli nieruchomości) już w trakcie pierwszych oględzin nieruchomości w dniu 31 marca 2022 r. Brak było także przeszkód do niezwłocznego wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania w sprawie, a tym samym do załatwienia sprawy skarżącej w ustawowym terminie. Już bowiem w dniu 30 marca 2022 r. podczas oględzin nieruchomości oraz w dniu 6 kwietnia 2022 r. wskutek analizy rejestrów zgłoszeń nie potwierdzono nadmiernego oddziaływania na środowisko w stosunku do nieruchomości wskazanej przez skarżącą w piśmie z dnia 18 marca 2022 r. Jednocześnie nie wskazano uzasadnionych powodów z powodu których konieczne było prowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego w sprawie. Ponadto kolejne czynności dowodowe nie zostały przeprowadzone z początkiem sezonu grzewczego 2022/2023, a dopiero pod jego koniec i to na skutek wniesionego przez skarżącą ponaglenia i w ślad za nim skargi na bezczynność. Jakkolwiek organ podejmował w sprawie wniosku skarżącej pewne czynności procesowe, to nie zmierzały one bezpośrednio do jego rozpatrzenia. Mogło to zatem wywołać u skarżącej przekonanie o działaniu niemającym oparcia prawnego, skierowanym przeciwko jej prawu do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Zauważyć także należy, że organ nie informował skarżącej o przyczynach nieterminowego załatwienia wniosku ani o nowych terminach załatwienia sprawy zgodnie z art. 36 k.p.a. W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność Prezydenta ma charakter rażącego naruszenia prawa. Jak wskazuje się w orzecznictwie rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce wówczas, gdy termin przewidziany na załatwienie sprawy zostanie przekroczony w sposób znaczący, a zarazem znaczące przekroczenie tego terminu będzie wynikało z przyczyn, na które organ administracji nie ma wpływu (por. wyroki NSA: z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14 oraz z dnia 16 stycznia 2020 r., II OSK 470/18, opubl. w CBOSA). W rozpoznawanej sprawie miało miejsce kilkukrotne przekroczenie ustawowego terminu z art. 35 § 3 k.p.a. na rozpatrzenie podania skarżącej, a tym samym nie budzi wątpliwości, że przekroczenie terminu jest znaczące. Opisana wyżej postawa organu pozostaje w jawnej i oczywistej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania. Podważa ona również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów administracji publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. Zachowując należytą staranność przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej Prezydent mógłby zakończyć postępowanie bez przekraczania w sposób znaczący ustawowego terminu przewidzianego na jego załatwienie. Zwłoka organu w wydaniu rozstrzygnięcia nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy. Odnosząc się do wskazanych przez Prezydenta przyczyn niezależnych od organu, z powodu których wniosek skarżącej nie został rozpoznany w terminie należy wskazać, że organizacyjne problemy organu (braki kadrowe, duża ilość spraw) nie mogą rodzić negatywnych skutków dla skarżącej i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. W tych okolicznościach zdaniem Sądu brak jest podstaw do przyjęcia, że znaczące przekroczenie terminu przewidzianego na załatwienie wniosku skarżącej wynikało z przyczyn obiektywnych, na które organ nie miał wpływu. Na przedłużenie postępowania mogą jedynie wpływać przeszkody w prowadzeniu konkretnej, rozpatrywanej sprawy, a do nich nie sposób zaliczyć znacznej ilości spraw prowadzonych przez organ o podobnym przedmiocie, wymagających prowadzenia czasochłonnych kontroli lub interwencji. Sąd w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie zobowiązał Prezydenta do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności, gdyż przed rozpoznaniem skargi tj. w dniu 20 lutego 2023 r. organ wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie negatywnego oddziaływania na środowisko. Odnoście żądania sumy pieniężnej Sąd – biorąc pod uwagę wielkość zwłoki organu, jej przyczyny oraz dotkliwość dla skarżącej – doszedł do przekonania, że kwota 1000 zł stanowić będzie zadośćuczynienie za krzywdę, jaką skarżąca poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Skarżąca wskazała bowiem na doznaną krzywdę związaną z ignorowaniem przysługującego jej prawa do niezwłocznego rozpoznania sprawy przez organ administracji. Zachodzi przy tym obawa, że gdyby nie ponaglenie i skarga na bezczynność to organ nie rozpoznałby wniosku skarżącej. Sąd przyznając skarżącej sumę pieniężną uznał, że spełniać ona będzie również funkcję represyjno-prewencyjną dla organu, zapewniając przestrzeganie przez niego zasad postępowania administracyjnego i obowiązków związanych ze sprawnym jego prowadzeniem w przyszłości. Z tego względu uznał, że niezasadne jest wymierzenie Prezydentowi grzywny tym bardziej, że w dacie rozpoznawania sprawy przez Sąd wniosek skarżącej został rozpoznany. Z przytoczonych przyczyn Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punktach I-II i IV sentencji wyroku. Na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku (pkt III sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt V sentencji wyroku).