II OSK 2585/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Eliza Wróbel po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SAB/Gd 12/19 w sprawie ze skargi I. K. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie S. w przedmiocie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 24 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Gd, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. K. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie S. w przedmiocie robót budowlanych związanych z przebudową pomieszczeń piwnicznych na działce nr [...], przy ul. [...] w S., zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie S. do rozpatrzenia sprawy z wniosku skarżącej I. K. z [...] lipca 2014 r., w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie S. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanemu w Powiecie S. grzywnę w wysokości 1000 zł; przyznał od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie S. na rzecz skarżącej I. K. sumę pieniężną w wysokości 1000 zł i zasądził od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie S. na rzecz skarżącej I. K. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 oraz art. 177 § 1 p.p.s.a., złożył Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie S., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które pozostaje w bezpośrednim związku z treścią zaskarżonego wyroku, w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym: – art. 12 § 1 i 2 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (dalej k.p.a.) oraz art. 35 i 36 k.p.a. poprzez uznanie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie S. działał w sposób przewlekły, uchybiając ustawowym terminom, w tym, że działanie to nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy zgodnie z prawdą i rzeczywistością, skarżący podejmował, w ramach swoich możliwości i postawy uczestników postępowania, czynności zmierzające do możliwie najszybszego załatwienia sprawy, w tym zażądał przedłożenia stosownej ekspertyzy, 2) naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym: – naruszenie powołanych przepisów prawa, w tym art. 149 § 1 pkt 1, 3 i § 1a oraz § 2 poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy zdaniem skarżącego nie doszło ani do stanu bezczynności, ani do stanu przewlekłości prowadzonego w sprawie postępowania, a tym bardziej z rażącym naruszeniem prawa, zaś w konsekwencji niezasadne, zarówno co do zasady, jak i co do wysokości, wymierzenie organowi grzywny oraz sumy pieniężnej na rzecz uczestniczki postępowania. Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie wniósł o: a) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, b) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że w ocenie skarżącego kasacyjnie, w sposób wyczerpujący ustosunkował się on dotychczas i wyjaśnił, że czas trwania sprawy uzależniony był m.in. od sporządzenia przez biegłego fachowej oceny technicznej, na co w żadnej mierze skarżący kasacyjnie nie miał wpływu (w tym na wybór osoby odpowiedniej specjalności). Trudności organizacyjne, wynikające ze zbyt dużego wpływu spraw w stosunku do obsady kadrowej stanowią też, zdaniem skarżącego kasacyjnie, usprawiedliwioną przeszkodę do szybkiego załatwienia sprawy, tak samo jak to, że strony same wnioskowały o inne, niż wyznaczone, terminy, np. dokonania kontroli. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, do stwierdzenia bezczynności nie jest wystarczające ustalenie, że organ nie załatwił sprawy w wymaganym ustawowo terminie. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. W niniejszej sprawie takiej obiektywnej możliwości nie było. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Sformułowane w sposób ogólny zarzuty skargi kasacyjnej, wbrew jej twierdzeniom, oparto o jedną z podstaw z art. 174 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Nie są uzasadnione zarzuty naruszenia art. 12 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 35 i 36 k.p.a. Zgodnie z art. 12 § 1 i 2 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wyrażona w przywołanym terminie zasada szybkości postępowania obliguje więc organ do działania w sprawie wnikliwie i szybko. Naruszenie tej zasady, tj. działanie opieszałe, niesprawne, podejmowanie czynności zbędnych, niemających uzasadnienia to przewlekłość postępowania. Błędy organu, wadliwe rozstrzygnięcia, wadliwe pouczenia o środkach odwoławczych, lub ich brak, w konsekwencji, przedłużają postępowanie, prowadząc także do przewlekłości. U przyczyn przewlekłości leży więc zawsze niesprawność i nieporadność organu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1737/17, LEX nr 2458492). Ponadto, z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) wynika zasada załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Jak wielokrotnie wskazuje się w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, rozsądna długość postępowania musi zostać oceniona w świetle okoliczności danej sprawy oraz przy uwzględnieniu wypracowanych wcześniej kryteriów, w szczególności złożoności sprawy oraz zachowania skarżącego i właściwych organów władzy (por. np. wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt 37734/14, LEX nr 2677807). Przypomnieć należy, że na podstawie art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przy czym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Podkreślić jednocześnie należy, że przyczyny przedłużenia terminu rozpoznania sprawy, dotyczące niewystarczającej w ocenie organu obsady personalnej w stosunku do liczby prowadzonych spraw, na co również zwracał uwagę skarżący kasacyjnie organ w niniejszej sprawie, nie mogą być postrzegane jako "przyczyny niezależne od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1471/18, LEX nr 2752000). Przepis ten dotyczy bowiem obiektywnych zdarzeń zewnętrznych i niezależnych od organu, np. działania sił przyrody (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1459/17, LEX nr 2696675). W sytuacji, gdy organ uchybia przywołanym wyżej terminom, w sprawie może dojść do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (oba te pojęcia, jak słusznie wskazał sąd wojewódzki, zostały zdefiniowane w k.p.a. w znowelizowanym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz. 935, art. 37 § 1 k.p.a.). Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednak mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie ze skargi na bezczynność nie jest zatem określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 891/18, LEX nr 2665556). Natomiast przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją w świetle art. 12 k.p.a., względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Ponadto przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego będzie miało miejsce wówczas, gdy organowi skutecznie będzie można przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim prowadzeniu postępowania administracyjnego, żeby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 2332/18, LEX nr 2623647). W niniejszej sprawie po ocenie, że skarżąca spełniła wymogi formalne dotyczące skutecznego wniesienia skargi na przewlekłość, sąd wojewódzki prawidłowo uznał, że w sprawie doszło zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości prowadzenia postępowania. Potwierdza to chronologia czynności podejmowanych przez organ od momentu formalnego wszczęcia postępowania [...] czerwca 2015 r., nawet przy uwzględnieniu faktu rozstrzygnięcia sprawy po raz pierwszy przez organy obu instancji decyzjami z [...] listopada 2016 r. i z [...] sierpnia 2016 r., następnie uchylonymi przez sąd wojewódzki wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2017 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 81/17. Od przywołanej wyżej daty, tj. [...] czerwca 2015 r., organ miał ustawowy obowiązek zakończyć postępowanie w terminie miesiąca, lub uwzględniając nawet skomplikowany charakter sprawy, w terminie dwóch miesięcy od dnia podjęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Jak słusznie stwierdził sąd wojewódzki, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie S. prowadził postępowanie w sprawie robót budowlanych w pomieszczeniach piwnicznych w budynku mieszkalnym położonym na działce nr [...] w S. w sposób przewlekły, a nie rozstrzygając sprawy po jej zwrocie przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu [...] czerwca 2018 r., w ustawowo wyznaczonym terminie do dnia wyrokowania przez Sąd, dopuścił się bezczynności. Z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie S. działał w sposób przewlekły zarówno do momentu wydania po raz pierwszy decyzji merytorycznie rozstrzygających sprawę, jak i po zwrocie akt administracyjnych przez Naczelny Sąd Administracyjny do ponownego rozpoznania. Postępowanie w sprawie robót w pomieszczeniach piwnicznych budynku przy ul. [...] w S. zostało zainicjowane wnioskiem jednej ze współwłaścicielek budynku, z [...] lipca 2014 r., który został ponowiony w piśmie z [...] kwietnia 2015 r. Po otrzymaniu wniosku organ kolejno [...] sierpnia 2014 r., [...] września 2014 r. i [...] lutego 2015 r. podjął próby przeprowadzenia kontroli doraźnej przedmiotowych pomieszczeń piwnicznych, lecz zakończyły się one bez przeprowadzenia wizji ze względu na brak obecności prawidłowo zawiadomionych współwłaścicieli lokalu nr [...], do których należy kontrolowana część pomieszczeń piwnicznych. Wobec tego organ pismem z [...] lutego 2015 r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranym dotychczas materiałem oraz wezwał J. P. M., współwłaściciela pomieszczeń piwnicznych, do wskazania terminu, w którym umożliwi on organom dostęp do pomieszczeń podlegających kontroli. Zgodnie z odpowiedzią ww. strony, kolejne czynności kontrolne zaplanowano na [...] kwietnia 2015 r. i wtedy to organ poczynił pierwsze ustalenia w sprawie. Przy czym istotne jest, że w ocenie strony skarżącej, działania pracowników organu nie były wystarczająco wnikliwe, w szczególności w zakresie sporządzenia odpowiedniej dokumentacji fotograficznej obrazującej stan pomieszczeń piwnicznych oraz spowodowanych robotami spękań tarasu i podkopów fundamentów, które stanowią zagrożenie konstrukcyjne budynku. Wobec tego skarżąca, wnosząc [...] kwietnia 2019 r. uwagi do protokołu kontroli, przedłożyła dodatkową dokumentację fotograficzną oraz ponownie zwróciła się do organu o podjęcie odpowiednich działań. Opisane czynności wstępne organ zakończył [...] kwietnia 2015 r., zawiadamiając strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie siedmiu dni. Pomimo tego, że do organu nie wpłynęły już żadne wnioski i uwagi stron, oraz pomimo że współwłaścicielka budynku wskazywała na istniejące zagrożenie bezpieczeństwa wywołane kontrolowanymi robotami, organ wszczął postępowanie dopiero [...] czerwca 2015 r. Przedstawiona chronologia działań świadczy, jak słusznie wskazał sąd wojewódzki, że już same czynności przygotowawcze organ prowadził nieudolnie i opieszale. W taki sam sposób organ prowadził całe postępowanie administracyjne. Sąd pierwszej instancji podkreślił tu, że choć J. P. M. był uczestnikiem czynności kontrolnych organu – był zawiadamiany o terminach kontroli oraz doręczano mu zarówno protokoły kontroli, pisma w sprawie, jak i zawiadamiano o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, to wszczynając postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pominął go jako stronę tego postępowania. W efekcie dopiero [...] sierpnia 2015 r. organ zawiadomił J. P. M. o tym, że jest stroną wszczętego postępowania w sprawie robót budowalnych w pomieszczeniach piwnicznych budynku przy ul. [...] w S. i zawiadomienie to było pierwszą czynnością podjętą w sprawie. Oznacza to, że przez miesiąc i dwadzieścia cztery dni organ nie podejmował żadnych czynności dowodowych w sprawie, a jedyna podjęta czynność była efektem zaniedbań organu w trakcie ustalania kręgu stron postępowania. Niewątpliwe jest więc, że już po wszczęciu postępowania organ uchybił terminowi, o którym mowa w art. 35 § 1 k.p.a., stanowiącym, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca. Co więcej, chronologia czynności procesowych wskazuje, że organ uchybił również określonemu w tym przepisie terminowi dwóch miesięcy wyznaczonemu dla rozpoznania sprawy szczególnie skomplikowanej, ponieważ do [...] września 2015 r. nie podjął żadnych czynności w sprawie. Dopiero [...] września 2015 r., działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), wezwał J. P. M. do przedłożenia w terminie do [...] października 2015 r. oceny technicznej dotyczącej wykonania robót budowlanych polegających na obniżeniu posadzki w pomieszczeniu piwnicznym w budynku mieszkalnym, wykonaniu schodów zewnętrznych do piwnicy i zadaszenia nad tymi schodami. Przy czym organ, podejmując ww. czynności i wyznaczając stronie termin do przedłożenia dokumentacji, w żaden sposób nie uwzględnił, że znajduje się już w zwłoce w rozpoznaniu sprawy. Organ ten nie zareagował też na fakt, że wyznaczony przez niego termin przedłożenia ekspertyzy nie został przez stronę zachowany – opinia techniczna została przedłożona dopiero [...] grudnia 2015 r., a więc ponad dwa tygodnie po upływie określonego w postanowieniu terminu. Ponadto, pomimo wykonania po terminie obowiązku przedłożenia dokumentacji technicznej, czynności te okazały się niewystarczające do zakończenia sprawy, albowiem sporządzona opinia techniczna obarczona była brakami. Ich uzupełnienie poprzedziło jednak przeprowadzenie na wniosek autora opinii dodatkowej kontroli [...] lutego 2016 r., zaś samo wezwanie do uzupełniania ekspertyzy organ wystosował dopiero [...] kwietnia 2016 r., a więc dwa miesiące i dwanaście dni po dokonaniu tych dodatkowych oględzin. Przez cały ten czas organ pozostawał w zwłoce, przekraczając już kilkukrotnie określony w art. 35 § 1 k.p.a. termin załatwienia sprawy i nie stosując dyspozycji art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. Prawidłowo więc wydanie [...] sierpnia 2016 r. decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. zostało uznane za wykonane po przeprowadzeniu postępowania, które miało charakter przewlekły. Wydanie tej decyzji, pomimo długotrwałego prowadzenia postępowania, obarczone było wadami z zakresu postępowania dowodowego na tyle istotnymi, że stały się one przyczyną uchylenia tej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 81/17. Następnie [...] czerwca 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. przekazał inspektorowi powiatowemu akta postępowania po ich zwrocie z sądu. W związku z tym, zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a., od tej daty biegły terminy ponownego rozpoznania sprawy przez organ, wyznaczone w art. 35 lub art. 36 k.p.a. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w tej sprawie organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji powinien był wydać do [...] lipca 2018 r. (w terminie miesiąca) lub do [...] sierpnia 2018 r. (dwa miesiące, w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej). Nie ulega zaś wątpliwości, jak podkreślił sąd wojewódzki, że w żadnym z powyższych terminów, ani też do dnia wniesienia skargi do sądu administracyjnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie S. nie wydał ponownego rozstrzygnięcia w sprawie, popadając tym samym w bezczynność zarzucaną w skardze. Po przekazaniu akt z sądu administracyjnego, organ podejmował czynności pozorne, które nie zmierzały do merytorycznego rozpoznania sprawy, a działania wyjaśniające dokonywał dopiero po interwencji stron postępowania. W dniu [...] czerwca 2018 r. organ poinformował strony o wydanych wyrokach i zawiadomił o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, lecz nie podejmował dalszych czynności w sprawie. Dopiero na skutek wystosowania [...] sierpnia 2018 r. przez skarżącą ponaglenia do podjęcia działań, inspektor, [...] sierpnia 2018 r., zawiadomił o wyznaczeniu na [...] sierpnia 2018 r. kontroli budynku. O przewlekłym prowadzeniu postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. świadczy też fakt, że pomimo upływu ustawowych terminów rozpoznania sprawy, na wniosek J. P. M., zniósł termin kolejnej kontroli wyznaczony na [...] grudnia 2018 r., doprowadzając tym samym do dalszej zwłoki w postępowaniu. Istotne przy tym jest to, że przychylenie się do żądania strony nie znajdowało uzasadnienia w okolicznościach przedstawionych we wniosku współwłaściciela lokalu nr [...] z [...] listopada 2018 r. Podobnie fakt zawarcia [...] października 2016 r. umowy przedwstępnej sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...], z którym związany jest udział w częściach wspólnych budynku, w tym spornych pomieszczeń piwnicznych, nie mógł także stanowić przeszkody w przeprowadzeniu czynności kontrolnych. Jak wynika z treści aneksu do ww. umowy, umowa przyrzeczona miała zostać zawarta do [...] września 2019 r. Z charakteru umowy przyrzeczonej wynika zaś, że jest ona aktem zobowiązującym stronę lub strony do zawarcia w przyszłości oznaczonej umowy. Umowa ta nie rodzi więc skutku rozporządzającego i samo zawarcie umowy przedwstępnej sprzedaży nieruchomości nie oznacza, że jej własność została przeniesiona. W związku z tym aktualni współwłaściciele lokalu nr [...] mogli udostępnić organowi, [...] grudnia 2018 r., pomieszczenia piwniczne. Przywołane wyżej działania organu nadzoru budowlanego, jak również czas, w jakim były one podejmowane, bez wątpienia wskazują na przewlekle prowadzenie postępowania przez organ oraz na jego bezczynność, a więc słusznie sąd wojewódzki uznał, że organ nie tylko dopuścił się bezczynności i przewlekłości w rozpoznaniu wniosku I. K. z [...] lipca 2014 r., jak również, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem praw. Jeszcze raz należy podkreślić, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań, czy zaniechań, organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Wobec powyższego nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1, 3 i § 1a oraz § 2 p.p.s.a. Wskazać jednocześnie należy, że zarzut ten został również nieprawidłowo skonstruowany – przepis art. 149 jest przepisem wynikowym, wskazującym, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność, zobowiązuje organ do wydania aktu lub dokonania czynności. Strona wnosząca skargę kasacyjną powinna postawić sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a., wiążący się z jego zastosowaniem i powiązać jego naruszenie z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej. Tego skarżący kasacyjnie organ w niniejszej sprawie nie zrobił. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w sentencji.