II SAB/Gl 36/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant referent - stażysta Renata Pacewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2023 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie dodatku węglowego 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku strony z dnia 8 listopada 2022 r. w terminie 30 dni od daty otrzymania akt administracyjnych. Pismem nadanym dnia 1 marca 2023 r. M. M. (dalej: "Strona", "Skarżący"), reprezentowany przez B. Z., wniósł skargę na bezczynność Prezydenta Miasta B. (dalej: "organ I instancji") w sprawie dodatku węglowego. W uzasadnieniu podał, iż w sprawie brak było przesłanek do pozostawienia wniosku z dnia 8 listopada 2022 r. i wniosku z dnia 16 stycznia 2023 r. bez rozpoznania. Skarżący zarzucił naruszenie przez organ: 1) wykładni celowościowej i systemowej ustawy o dodatku węglowym oraz art. 2, art. 8 i art. 43 Konstytucji RP, tj. każdy obywatel ma prawo do otrzymania decyzji administracyjnej oraz 2) naruszenie trybu postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, tj. pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia w sytuacji, gdy strona nie została wezwana do usunięcia braków w terminie 7 dni od dnia złożenia wniosku, a organ zakończył postępowania, tym samym Skarżący został wyłączony z udziału w postępowaniu. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do usunięcia naruszenia prawa i ponownego, prawidłowego przeprowadzenia postępowania w sprawie oraz wydania decyzji, a także zobowiązanie organu do ponownego wyjaśnienia możliwości przyznania dodatku węglowego, m.in. na podstawie notatki służbowej z wywiadu środowiskowego z dnia 28 grudnia 2022 r., który może być dowodem, że pod wskazanym adresem mieszkają w odrębnych lokalach osoby tworzące 3 osobne gospodarstwa domowe i każde posiada odrębne źródło ciepła, oraz przyjęcie pisemnych wyjaśnień Skarżącego będących dowodem, że Skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, głównym źródłem ogrzewania jest kocioł na paliwo stałe, co zostało zgłoszone do CEEB. Zdaniem Skarżącego, odmowa przyznania dodatku węglowego powinna dotyczyć osób, które w pośpiechu dokonywały sztucznych podziałów w ramach wspólnych gospodarstw domowych z jednym źródłem ogrzewania, z jedną deklaracją śmieciową, jedynym podatkiem i wpisem do CEEB. Wskazał, iż od lat tworzy jednoosobowe gospodarstwo domowe, co potwierdza deklaracja śmieciowa, odrębnie opłacany podatek od nieruchomości oraz złożona deklaracja CEEB. Podał, iż w budynku przy ul. [...] Skarżący zamieszkuje od urodzenia, pozostałe dwa odrębne gospodarstwa domowe posiadają odrębne źródła ogrzewania i odrębne deklaracje. Organ natomiast ograniczył możliwość wypłaty dodatku, prawdopodobnie w związku z dyrektywami rządowymi o ograniczeniach wypłaty dodatku. Do skargi przedłożono kserokopie dokumentów, które znajdowały się już w aktach administracyjnych sprawy. W odpowiedzi na skargę organ podał, iż po analizie zebranej dokumentacji oraz po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego pozostawiono złożony wniosek o wypłatę dodatku węglowego bez rozpoznania, a w zawiadomieniu z dnia 30 grudnia 2022 r. przedstawiono Skarżącemu stan faktyczny oraz prawny, wskazując przesłanki będące podstawą pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Organ nie znalazł podstaw do zmiany rozstrzygnięcia. W dniu 26 maja 2023 r. do akt wpłynęło pismo pełnomocnika Skarżącego o rozpoznanie sprawy w formie rozprawy sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Z kolei zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W niniejszej sprawie wymóg złożenia ponaglenia został spełniony (pismo z dnia 17 stycznia 2023 r.), skarga jest zatem dopuszczalna. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W sprawach o przedmiocie objętym skargą uwzględnienia wymaga zasada szybkości postępowania, zawarta w treści art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy spoczywa na organach administracji publicznej prowadzących postępowanie w sprawie (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Natomiast stosownie do regulacji art. 35 k.p.a., określającej terminy załatwiania spraw administracyjnych, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki - art. 35 § 1 k.p.a., a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania - art. 35 § 3 k.p.a. Ustawodawca przewidział przy tym ewentualną sytuację niezałatwienia sprawy w terminie, nakładając na organ administracji publicznej na mocy art. 36 § 1 k.p.a. obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia. W obowiązującym stanie prawnym, bezczynność organu administracji publicznej definiowana jest w treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Analiza przeprowadzona w niniejszym postępowaniu, na skutek wniesionej skargi, prowadzi do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie pozostawania organu w bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd na podstawie akt administracyjnych przedłożonych do sprawy ustalił co następuje. W dniu 8 listopada 2022 r. do organu wpłynął wniosek Strony o wypłatę dodatku węglowego (karta nr 1 akt administracyjnych). Pismem z dnia 14 grudnia 2022 r. organ zawiadomił o przedłużeniu postępowania w związku z koniecznością przeprowadzenia wywiadu środowiskowego wskazując nowy termin załatwienia sprawy do 30 grudnia 2022 r. oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (karta nr 3 akt administracyjnych). W aktach pozostają również: deklaracja dotycząca źródeł ciepła i źródeł spalania paliw złożona przez Skarżącego w dniu 6 czerwca 2022 r., deklaracja złożona przez M. L. dla tego samego budynku w dniu 17 czerwca 2022 r. oraz deklaracja L. B. z dnia 13 stycznia 2022 r. W dniu 28 grudnia 2022 r. organ przeprowadził wywiad środowiskowy, z którego wynika, że Skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, głównym źródłem ogrzewania jest kocioł, który jest źródłem oddzielnym, budynek jest budynkiem wielorodzinnym, Skarżący oświadczył, że do 30 listopada 2022 r. nie zostały podjęte kroki do nadania numeru mieszkania (karta nr 5 akt administracyjnych). Pismem z dnia 30 grudnia 2022 r. organ zawiadomił Stronę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. W uzasadnieniu przywołał art. 2 ust. 3a-3e, 4 i 6 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 141 z późn. zm.), stwierdził, że pod adresem zamieszkiwanym przez Skarżącego nie są wyodrębnione lokale mieszkalne, natomiast brak możliwości ustalenia odrębnego adresu w terminie do 30 listopada 2022 r. może wynikać jedynie z obiektywnych przyczyn, które nie zachodziły w sprawie. Zdaniem organu strona powinna wykazać, że niemożliwe jest ustalenie odrębnego adresu w terminie do 30 listopada 2022 r., zaś Skarżący nie podjął jakichkolwiek kroków formalnych, ani też nie uprawdopodobnił przyczyn braku możliwości wyodrębnienia adresu dla poszczególnych lokali. Następnie pismem z dnia 17 stycznia 2023 r. Skarżący złożył w sprawie ponaglenie. Złożył również oświadczenie, iż do dnia 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla wnioskodawcy. W dniu 18 stycznia 2023 r. do organu wpłynęło pismo Skarżącego, w którym ponownie wniesiono o przyznanie dodatku węglowego, uzupełnienie wywiadu środowiskowego o informacje, że pod wskazanym adresem zamieszkują trzy odrębne gospodarstwa domowe, a także przyjęcie oświadczenia, że do 30 listopada 2022 r. nie było możliwe wyodrębnienie lokalu, a oświadczenie nie zostało złożone z powodu choroby Strony. W sprawie nie było sporne, że Skarżący złożył w terminie deklarację oraz wniosek o przyznanie dodatku węglowego. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 9 ustawy o dodatku węglowym wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. Wnioski o wypłatę dodatku węglowego złożone po dniu 30 listopada 2022 r. pozostawia się bez rozpoznania (ust. 10). Skarżący w dniu 8 listopada 2022 r. złożył wniosek o wypłatę dodatku węglowego (karta nr 1 akt administracyjnych), zatem wniosek ten winien zostać rozpoznany. Na gruncie niniejszej sprawy Skarżący zarzucił organowi bezczynność w wydaniu decyzji w przedmiocie dodatku węglowego. W ocenie organu wystąpiły natomiast przesłanki z art. 2 ust. 3b ustawy o dodatku węglowym uzasadniające pozostawienie wniosku Strony o wypłatę dodatku węglowego bez rozpoznania. Przepis wskazany przez organ, dodany mocą art. 50 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r., poz. 1967, obowiązujący od 20 września 2022 r.), stanowi, iż w przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania. Ustawodawca w ustawie o dodatku węglowym wprowadził zatem regulację odnoszącą się do sytuacji zamieszkiwania pod jednym adresem więcej niż jednego gospodarstwa domowego. Co istotne, kolejną nowelizacją, obowiązującą od 3 listopada 2022 r., na podstawie art. 26 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2236) rozszerzono ww. regulację o kolejne zapisy. Mianowicie w myśl art. 2 ust. 3c, w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. W tym przypadku gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową (art. 2 ust. 3d zd. 1 i 2). Jak wynika natomiast z brzmienia art. 2 ust. 16 omawianej ustawy przyznanie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta dodatku węglowego nie wymaga wydania decyzji, natomiast odmowa przyznania dodatku węglowego, uchylenie oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego dodatku węglowego wymagają wydania decyzji. W ocenie Sądu, uwzględniając przedstawione powyżej i obowiązujące w toku przedmiotowego postępowania regulacje normatywne, pozostawienie wniosku Skarżącego bez rozpoznania, winno być uznane za nieprawidłowe. Na organie spoczywał bowiem obowiązek ustalenia, czy w sprawie zaistniały okoliczności będące warunkiem zastosowania wyjątku od zasady określonej w art. 2 ust. 3b analizowanej ustawy. Mowa tutaj o ustaleniach zarówno w zakresie ilości gospodarstw domowych zamieszkujących pod danym adresem, jak również braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych. W przypadku ustalenia przez organ w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, że pod jednym adresem w odrębnych lokalach, dla których nie było możliwe ustalenie innego adresu, zamieszkuje kilka gospodarstw domowych wykorzystujących oddzielne lub współdzielone źródła ogrzewania, organ przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast, co należy podkreślić, w przypadku poczynienia przez organ ustaleń wykluczających zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych (w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o dodatku węglowym) oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania, jak i uznania, iż do dnia 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym samym adresem, organ stosownie do przywołanej wyżej treści art. 2 ust. 16 ustawy o dodatku węglowym powinien wydać decyzję administracyjną odmawiającą przyznania wnioskowanego dodatku węglowego. Powyższe pozwala bowiem na kontrolę instancyjną wydanego rozstrzygnięcia, w związku z dokonanymi ustaleniami w oparciu o art. 2 ust. 3b-3d ustawy o dodatku węglowym. Sąd sygnalizuje jedynie, iż treść art. 2 ust. 15a ustawy o dodatku węglowym przewiduje źródła informacji, które właściwy organ dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego zobowiązany jest uwzględnić. Wymienione źródła informacji nie stanowią ponadto katalogu zamkniętego. Na gruncie niniejszej sprawy brak jednak ustaleń w ww. zakresie, podobnie jak brak było odniesienia się m.in. do zapisów § 2 pkt 8-10 oraz § 6 ust. 5 i 8 Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. z 2021 r. 1368). W konsekwencji powyższego Sąd uznał, że organ pozostawiając wniosek Skarżącego bez rozpoznania dopuścił się zarzucanej bezczynności. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego. W razie braku podstaw do pozostawienia podania bez rozpoznania, organ pozostaje zatem w bezczynności, w istocie bowiem odmawia rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w sposób określony w przywołanym art. 2 ust. 16 ustawy o dodatku węglowym. Stąd też Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku stwierdzając, że bezczynność w okolicznościach niniejszej sprawy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, a konieczne jest również stwierdzenie, że bezczynność organu była pozbawiona jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia oraz bez żadnych wątpliwości w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. I OSK 675/12, z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. I OSK 2075/14). Takich okoliczności Sąd w sprawie się nie dopatrzył. Przedstawione okoliczności faktyczne jak i wskazane regulacje normatywne uzasadniały w ocenie Sądu, stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku Skarżącego z dnia 8 listopada 2022 r. w terminie 30 dni od daty otrzymania akt administracyjnych sprawy, o czym orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na mocy art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.