II SAB/Gl 38/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lipca 2021 r. sprawy ze skargi B.S. i K.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. w przedmiocie wykonania określonych robót budowalnych oddala skargę. Pismem z dnia 2 marca 2021 r. B. S. oraz K. S. (dalej: strony, skarżący), powołując się na ustawę z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej k.p.a.), wnieśli skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w sprawie oznaczonej sygn. akt: [...], wnosząc o: 1) zobowiązanie organu powiatowego do wydania decyzji w sprawie, w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2) orzeczenie, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości; 4) przyznanie od organu na ich rzecz sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł; . 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu podano m. in., że przedmiotowe postępowanie toczy się w związku z wnioskiem z dnia 30 października 2020 r. Organ miał wystarczająco dużo czasu, by sprawę zakończyć, a podejmowane czynności były pozorne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podano m. in., że zawiadomieniem z [...] października 2020 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał według właściwości organowi powiatowemu wniosek ww. stron z dnia 18 października 2020 r. (data wpływu do organu nadzoru budowlanego - 30 października 2020 r.) dotyczący: "(...) wszczęcia postępowania administracyjnego mającego na celu stwierdzenie samowoli budowlanej dokonanej przez Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w K. - poprzednika prawnego "A" S.A. w K. (...) polegającej na budowle rurociągu (...) w roku 1992 - przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę ww. rurociągu’’. Organ zawiadomieniem z [...] listopada 2020 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego robót budowlanych związanych z realizacją sieci wodociągowej. Następnie pismami z 10 grudnia 2020 r. organ nadzoru budowlanego zwrócił się do Wydziału Geodezji i Kartografii Urzędu Miasta R., Referatu Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w R. oraz Sądu Rejonowego w R. o przesłanie niezbędnej w sprawie dokumentacji bądź udzielenia stosownych informacji. Podjęto również szereg innych czynności, w tym zawiadomiono o terminie oględzin nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności należy jednak poczynić pewne ustalenia ogólne. Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest obecnie złożenie ponaglenia, o czym stanowi art. 37 § 3 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania ww. toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia (poprzednio zażalenia – por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. II SAB/Kr 109/16). Art. 53 § 2b p.p.s.a. stwierdza znowuż, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Ponaglenie zostało złożone. Sformułowanie "w każdym czasie", którym posłużył się ustawodawca w art. 53 §2b p.p.s.a., musi być postrzegane w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 17 listopada 2020 r., II OSK 973/19). Takie postepowanie toczyło się. W świetle art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. §3 tego przepisu z kolei stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 §1 k.p.a. Z kolei NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją k.p.a. wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 62/14). Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Co do zasady orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie. Obowiązek działania sprawnie jest elementem prawa do tzw. dobrej administracji, która jest zasadą prawa unijnego. W ustawodawstwie polskim znajduje ona odzwierciedlenie m. in. w Kodeksie postępowania administracyjnego w wyżej cytowanych przepisach. Nie budzi wątpliwości, że nie doszło do bezczynności ani przewlekłości, ponieważ organ podjął szereg czynności w sprawie szczególnie skomplikowanej, wymagającej poszukiwania dokumentacji, wymagającej korespondencji z różnymi innymi organami. Rzetelne zgromadzenie materiału dowodowego w takiej sytuacji wymaga czasu, by zadośćuczynić zasadzie prawdy obiektywnej. Nadmierna szybkość czynności dowodowych nie może prowadzić do prowadzenia postępowania w sposób nierzetelny i mało wnikliwy. Przy tym, jak stanowi art. 35 §5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. PINB otrzymał dokumentację w dniu 30 października 2020 r. i dokonał sprawdzenia na jej podstawie, czy wnioskodawcy mogą uzyskać przymiot strony. Po zweryfikowaniu tej okoliczności w dniu [...] listopada 2020 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania. Jednocześnie wezwał inne podmioty i organy o zajęcie stanowiska, bądź przesłania wymaganej dokumentacji. Okolicznościami niezależnymi od organu są trudności w uzyskaniu niezbędnej dokumentacji, bowiem inwestycja była prowadzona wiele lat temu. Odnosząc się do zarzutu, że organ wszczął postępowanie z urzędu, choć złożono wniosek, wskazać należy, że postępowania naprawcze prowadzone w trybie przepisów Prawa budowlanego prowadzone są z urzędu niezależne od tego, czy został przez kogokolwiek złożony wniosek, czy nie. Organ ma obowiązek prowadzenia czynności każdym przypadku, jeśli tylko przepisy Prawa budowlanego zostały naruszone, niezależnie od treści pisma inicjującego takie postepowanie i zarzutów tam podnoszonych. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 12 §1, 35 k.p.a. ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.