II SAB/Gl 44/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2016 r. sprawy ze skarg G. S. i W. Z. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargi. Pismem z dnia 14 marca 2008 r. G. S., U. L., W. Z. i M. Z. wystąpili do Starosty [...] o zwrot części nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako działka nr 1, pochodzącej z działki nr 2. Ww. nieruchomość została wywłaszczona pod budowę szopy i garaży dla Kółka Rolniczego w G. na mocy decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Nr [...] z dnia [...] r. Jak wynika z akt sprawy postępowanie w przedmiocie ww. wniosku o zwrot nieruchomości zostało przez organ zawieszone. Wcześniejszym bowiem pismem z dnia 4 lutego 2008 r. G. S. wystąpiła do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji wywłaszczeniowej wydanej przez Prezydium WRN w K. Uruchomione tym pismem postępowanie nieważnościowe zakończyło się decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. i utrzymującą ją w mocy decyzją tego organu z dnia [...] r. nr [...] Skarga na ostateczną decyzję Ministra Infrastruktury została oddalona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2112/10, a skargę kasacyjną od tego wyroku oddalił NSA wyrokiem z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1639/11. Po otrzymaniu odpisu wyroku NSA i zwrocie akt Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] r. podjął zawieszone postępowanie. W wyniku jego przeprowadzenia decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] odmówił zwrotu nieruchomości położonej w G., obejmującej działkę nr 1. Od powyższej decyzji pismem z dnia 16 września 2013 r. odwołanie złożyła G. S. Z kolei pismem z dnia 29 września 2013r. odwołanie od ww. decyzji złożył również W. Z. reprezentowany przez P. S. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] r. uchylił ww. decyzję Starosty [...] o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyli G. S. i W. Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/GI 714/14 oddalił skargi. Pismem z dnia 9 czerwca 2016 r. G. S. wniosła do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność i przewlekłość Starosty [...]. Także W. Z. pismem z dnia 13 czerwca 2016 r. wniósł do Wojewody [...] zażalenie na przewlekłość i bezczynność organu I instancji. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda uznał zażalenia za nieuzasadnione. Pismem z dnia 19 września 2016 r. G. S., reprezentowana przez adw. M. D., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekłość Starosty [...] wnosząc o : stwierdzenie istnienia przewlekłości organu w postępowaniu, uznanie, że przewlekłość w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczenie organowi terminu załatwienia sprawy przez zobowiązanie organu do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 650 zł, w związku z przewlekłością organu w prowadzonym postepowaniu, zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał m.in., że po wydaniu przez tut. Sąd wyroku oddalającego skargi w dalej prowadzonym przez Starostę [...] postępowaniu administracyjnym organ ten podjął działania zmierzające do ustaleń przesłanek do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jednak działania te były i są podejmowane w sposób cyt. "szeregowy", jak również w dużych odstępach czasu. Wskazał nadto, że wniosek dowodowy strony złożony do protokołu dnia [...] r. (żądanie przesłuchania pracownika organu prowadzącego wcześniejsze postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - części działki nr 2 w G.) do dnia dzisiejszego nie został rozpoznany. Niepodjęcie w tej kwestii czynności dowodowej przesądza o naruszeniu po stronie Starosty [...] art. 12 k.p.a. Dobór środków dowodowych co do zasady należy do organu, ale też zgodnie z art. 7 k.p.a., z urzędu lub na wniosek strony organ winien podjąć czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przedmiotowym postępowaniu dowodowym "zwrócenie się o opinię prawną dotyczącą możliwości przesłuchania w charakterze świadka, wyłączonej z udziału w postępowaniu Naczelnika Wydziału Gospodarki Mieniem Starostwa Powiatowego w M. A. R." - nie znajduje uznania co do zasadności. A. R., biorąc udział jako osoba prowadząca postępowanie i jednocześnie je nadzorująca w 1999 r. ujawniła w treści decyzji o zwrocie części nieruchomości, że część która jest przedmiotem rozpoznania nie podlega zwrotowi, ze względu na to, iż stanowi drogę publiczną. To niewłaściwe, zdaniem pełnomocnika, stwierdzenie zostało obalone w późniejszych rozstrzygnięciach. Błędne stosowanie przepisów, konieczność interwencji organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego w ocenie skarżącej przekonują o nieefektywnie prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Nie bez znaczenia pozostaje fakt zawiadomienia organu o zwłoce w zakończeniu postępowania i wyznaczeniu terminu na koniec 2016 r. z powodu konieczności ustalenia faktycznego braku podjęcia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. W konsekwencji stwierdzić należy, zdaniem pełnomocnika, że Starosta [...] przewlekle prowadzi postępowanie, a przewlekłość ta ma cechy rażącego naruszania prawa. Pismem z tej samej daty skargę do tut. Sądu wniósł także reprezentowany przez tego samego adwokata W. Z. Skarga formułuje podobne żądania jak skarga G. S., w analogiczny sposób relacjonując przebieg postępowania administracyjnego. Jednakowoż w tym przypadku pełnomocnik wywodzi, że postepowanie organu wypełnia znamiona bezczynności, a nie przewlekłości, a co za tym idzie domaga się stwierdzenia nie przewlekłości organu lecz bezczynności, a także tego, że bezczynność owa miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W analogicznie brzmiących odpowiedziach na skargi Starosta wniósł o ich oddalenie. Zrelacjonował kolejne podejmowane w trakcie postępowania czynności (zostaną one przybliżone w dalszej części niniejszego uzasadnienia) wskazując w konkluzjach, że podniesione w skargach zarzuty są nieuzasadnione, w sprawie nie doszło bowiem ani do przewlekłości, ani do bezczynności organu. W dniu 29 grudnia 2016 r. postanowieniem składu orzekającego obie skargi zostały połączone celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Przeprowadzone w pierwszej kolejności badanie formalnej dopuszczalności wniesionych skarg doprowadziło do wniosku, iż skarżący wyczerpali przewidziany prawem tok postępowania. Każdą ze skarg poprzedzono bowiem bowiem wniesieniem do organu II instancji stosownego zażalenia (notabene zażalenia te uznane zostały przez Wojewodę [...] za nieuzasadnione). Przechodząc do meritum podkreślenia wymaga, że choć art. 149 p.p.s.a. traktuje zarówno o bezczynności organu jak i o przewlekłości postępowania to w rzeczywistości obydwa te stany w sposób istotny się od siebie różnią. Bezczynność organu polega na niezałatwieniu sprawy w terminie i niepodejmowaniu w celu jej załatwienia stosownych czynności. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje natomiast wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmuje wprawdzie pewne czynności procesowe jednak nie charakteryzują się one koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania istnieje zatem wówczas, gdy można organowi skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia – por. np. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy Wskazać w tym miejscu trzeba, że stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie przez organ sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jednakowoż z mocy § 5 przywołanego artykułu do terminu tego nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W konsekwencji dopiero niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. z innych przyczyn niż wskazane w art. 35 § 5 k.p.a. oznacza, iż organ pozostawał w bezczynności bądź postępowanie prowadzone było przewlekle. Wniesione do tut. Sądu skargi obejmują zarzuty co do obydwóch wskazanych wyżej stanów faktycznych. Skarga bowiem G. S. zarzuca Staroście [...] przewlekłość postępowania podczas gdy skarga W. Z. zarzuca temuż organowi bezczynność. W konsekwencji niebudzących wątpliwości intencji skarg, a także faktu, iż każdą z nich zredagował ten sam profesjonalny pełnomocnik, Sąd nie może przedmiotu skargi zakwalifikować odmiennie niż wynika to z jednoznacznie objawionej woli strony skarżącej. Tym samym obowiązkiem Sądu w niniejszym postępowaniu było zbadanie zarówno zasadności zarzutu bezczynności organu, jak też zasadności zarzutu przewlekłości prowadzonego postępowania. Ocenić zatem należało czy czynności zmierzające do rozpoznania sprawy wniosku stron o zwrot wywłaszczonej nieruchomości były w ogóle przez organ podejmowane, a jeśli tak czy charakteryzowały się pozornością bądź zbędnością bądź też czy zmierzały do przedłużenia postępowania. Zdaniem Sądu pomimo znacznego upływu czasu ani bezczynności ani przewlekłości Starosty [...] nie można się w sprawie dopatrzyć, a tym samym skargi nie mogły zostać uwzględnione. Zaakcentowania w tym miejscu wymaga, jak to już wskazano powyżej, że choć wniosek o zwrot nieruchomości współwłaściciele złożyli w 2008 r. to jednak do kwietnia 2013 r. postępowanie było zawieszone z uwagi na to, iż wcześniejszym pismem G. S. wszczęła postępowanie w przedmiocie nieważności decyzji wywłaszczeniowej (postępowanie to zakończyło się oddalającym skargę kasacyjną wyrokiem NSA). Po podjęciu zawieszonego postępowania i przeprowadzeniu czynności wyjaśniających decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] odmówił zwrotu nieruchomości położonej w G., obejmującej działkę nr 1. W wyniku rozpoznania wniesionych odwołań Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] r. uchylił ww. decyzję Starosty [...] o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyli G. S. i W. Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/GI 714/14 oddalił skargi obojga skarżących. W uzasadnieniu Sąd w pełni podzielił stanowisko Wojewody [...] dotyczące konieczności przeprowadzenia szeregu pominiętych wcześniej, kluczowych dla rozstrzygnięcia, dowodów celem jednoznacznego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy. Wyrok ten uzyskał przymiot prawomocności w dniu 17 lutego 2015 r., a akta zostały Staroście zwrócone wraz z odpisem wyroku w dniu 12 marca 2015 r. Od tej zatem daty kwestia bezczynności bądź przewlekłości organu może w obecnym postępowaniu sądowym podlegać badaniu. Kwestię wykonania prawomocnego wyroku sądowego reguluje art. 286 p.p.s.a. wskazując w § 2, iż termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd (z tą drugą sytuacją nie mamy w sprawie do czynienia) liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Jak jednoznacznie wynika z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych, w tym odpowiedzi na skargę i dokumentów obrazujących poszczególne etapy i czynności, Starosta [...] z uwagi na konieczność wykonania wskazań zawartych w ww. wyroku tut. Sądu sygn. akt II SA/GL 714/14 oraz decyzji Wojewody [...] nr [...] r. z dnia [...] r. zawiadomieniem z dnia [...] r. poinformował strony, że zgodnie z art. 36 k.p.a., sprawa zwrotu nie może być załatwiona w terminie określonym w art. 35 k.p.a. i wskazano przewidywany termin załatwienia sprawy – 31 grudnia 2015 r. Następnie kierując się zaleceniami zawartymi w decyzji Wojewody [...] i wyroku WSA w Gliwicach Starosta [...] w ponownie prowadzonym postępowaniu podjął szereg czynności niezbędnych dla wydania w sprawie prawidłowego rozstrzygnięcia. W ramach intensywnie gromadzonej dokumentacji wystąpiono do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o przesłanie odbitek zdjęć lotniczych wywłaszczonej nieruchomości z lat 1965- 1980 oraz prowadzono korespondencję z "A" S. A. w C. odnośnie sposobu zasilania wywłaszczonej nieruchomości w energię elektryczną. Ponadto postanowieniem z dnia [...] r. powołano biegłą - rzeczoznawcę budowlanego, celem dokonania niezbędnych ustaleń w przedmiocie charakteru nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. W dniu [...] r. w "B" w G. odbyło się przesłuchanie świadków na okoliczność ustalenia stanu zagospodarowania terenu wywłaszczonego pod budowę szopy i garaży dla Kółka Rolniczego w G. po jego wywłaszczeniu. Podczas przesłuchania świadków w uwagach do protokołu pełnomocnik strony P. S., wniósł o przesłuchanie A. R. - Naczelnika Wydziału Gospodarki Mieniem na okoliczność ustalenia stanu zagospodarowania działki nr 1 przed i po jej wywłaszczeniu. Jednakowoż A. R. została wyłączona od udziału w postępowaniu w przedmiotowej sprawie postanowieniem Starosty [...] z dnia [...] r. W związku z powyższym, w dniu [...] r. wystąpiono o wydanie opinii prawnej w przedmiotowej sprawie. Mając na względzie uwagi zawarte w dostarczonej przez rzeczoznawcę budowlanego opinii oraz zawarte w niej wnioski podjęto działania mające na celu przygotowanie procedury zamówień publicznych w trybie przetargu nieograniczonego na dokonanie podziału ww. nieruchomości. Dokonano również analizy dotychczas zebranego materiału dowodowego. Z uwagi na konieczność dodatkowego przesłuchania świadków, dokonania podziału geodezyjnego nieruchomości oraz uzupełnienia materiału dowodowego Starosta [...] zawiadomieniem z dnia [...] r. poinformował strony, że zgodnie z art. 36 k.p.a., sprawa zwrotu nie może być załatwiona w terminie określonym w art. 35 k.p.a. i wskazano przewidywany termin załatwienia sprawy – 30 czerwca 2016 r. W celu uzupełnienia materiału dowodowego odbyło się przesłuchanie dodatkowych świadków na okoliczność ustalenia stanu zagospodarowania terenu wywłaszczonego na rzecz Kółka Rolniczego w G. po jego wywłaszczeniu. Przeprowadzono również postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na wykonanie podziału działki położonej w gminie K. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 1 niezbędnego do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości W dniu [...] r. w obecności geodety uprawnionego T. R. zostały przeprowadzone na gruncie czynności przyjęcia przebiegu granic oraz wznowienia znaków granicznych nieruchomości. Odbiór dokumentacji geodezyjnej dotyczącej podziału ww. nieruchomości nastąpił w dniu [...] r. Konieczność dodatkowego wyjaśnienia sprawy dotyczącej wypłaty odszkodowania, co do której nie było jasności, spowodowała, iż w dniu [...] r. Starosta [...] zawiadomił strony postępowania, że zgodnie z art. 36 k.p.a., sprawa zwrotu nie może być załatwiona w terminie określonym w art. 35 k.p.a. i wskazano przewidywany termin załatwienia sprawy- 31 grudnia 2016 r. (termin ten w dniu wydania przez Sąd niniejszego wyroku jeszcze nie upłynął). Ponadto zwrócono się do Regionalnego Związku Rolników, Kółek i Organizacji Rolniczych w C. o przesłanie dokumentów archiwalnych dotyczących działalności ww. Kółka, w szczególności dotyczących wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, (pisma z dn. [...] r., [...] r., [...]r.). W dniu 13 lipca 2016 r. wpłynęło do Starostwa pismo skarżącej G. S., wraz z uwierzytelnionym odpisem pisma Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Referat Urządzeń Rolnych Nr [...] oraz pisma Prezesa Kółka Rolniczego w G., z których wynika, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało złożone do depozytu sądowego. Jednocześnie G. S. złożyła oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń, że odszkodowanie nie zostało nigdy wypłacone i pozostaje do dnia dzisiejszego w dyspozycji Skarbu Państwa. W powyższej sprawie zwrócono się do Sądu Rejonowego w M. oraz pozostałych stron postępowania. Jak wskazał organ w odpowiedziach na skargi niezwłocznie po uzyskaniu odpowiedzi podjęte zostanie rozstrzygnięcie. W konsekwencji zgodzić należy się z Starostą [...], a także Wojewodą [...] uznającym zażalenia skarżących za nieuzasadnione, że sprawa dotycząca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie została załatwiona w terminie wskazanym w art. 35 § 3 k.p.a. z uwagi na przyczyny określone w § 5 przywołanego artykułu. Jak wynika z dokonanej przez Sąd analizy dokumentacji zawartej w aktach sprawy, podejmowane przez Starostę [...] czynności, pomiędzy którymi nie było nadmiernych przerw, zmierzały do wyjaśnienia kwestii mających znaczenie zasadnicze w postępowaniu o zwrot, a czynności tych nie można uznać za pozorne bądź zbyteczne. Żadne też wynikające z przedłożonych akt okoliczności nie pozwalają na to by działaniom organu przypisać lekceważenie sprawy bądź lekceważenie interesu skarżącej albo też zamierzone, wynikające z niewłaściwych intencji, doprowadzanie do opóźnień. Zgodnie z art. 35 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie strony były informowane, wskazywano również nowy termin załatwienia sprawy. W efekcie niedopatrzenia się przez Sąd ani bezczynności, ani przewlekłości postepowania skargi należało oddalić. Brak bezczynności bądź przewlekłości po stronie organu wyklucza bowiem wydanie wyroku okoliczność taką stwierdzającego, a tym samym wyklucza wnioskowane wskazanie organowi terminu do wydania aktu bądź zasądzenie na rzecz skarżących określonej sumy pieniężnej. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 k.p.a. orzekł jak w sentencji.