II SAB/Gl 45/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 maja 2025 r. sprawy ze skargi K. S. (S.) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie świadczenia wychowawczego 1. stwierdza, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie odwołania skarżącego od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 25 września 2024 r. nr [...], [...] dotyczącej przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz M. S., 4. przyznaje od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych, 5. oddala skargę w pozostałym zakresie. Pismem nadanym dnia 30 stycznia 2025 r. K.S. (dalej: Skarżący) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na przewlekłe prowadzenie przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych postępowania w sprawie rozpoznania odwołania od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 25 września 2024 r. znak [...], odmawiającej mu prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko – M.S. Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36 oraz art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.), polegający na rażącym przekroczeniu terminów do załatwienia sprawy oraz zażądał stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłości w sposób rażący w prowadzeniu postępowania, a także ukarania organu grzywną w wysokości 1.000 zł lub przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w kwocie 1.000 zł - na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). W motywach skargi Skarżący podkreślił, że odwołanie od powyższej decyzji z dnia 25 września 2024 r. wniósł do Prezesa ZUS w formie elektronicznej - za pośrednictwem platformy ZUS PUE w dniu 7 października 2024 r. i od tego czasu organ nie skontaktował się ze Skarżącym, nie wzywał o uzupełnienie dokumentów ani też nie poinformował, co jest przyczyną zwłoki i kiedy sprawa będzie rozpatrzona. Następnie pismem datowanym na dzień 8 stycznia 2025 r. złożył ponaglenie, jednak także ono nie zmieniło opisanej sytuacji. W tym stanie rzeczy Skarżący zarzucił niedopełnienie przez organ obowiązku rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki lub w terminie jednego miesiąca, naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania administracyjnego, a także zaniechanie zawiadomienia o niemożności rozpoznania sprawy w terminie. Skarżący podkreślił, że odwołanie nie zostało rozpatrzone przez cztery miesiące. Zdaniem Skarżącego sprawa nie miała charakteru skomplikowanego, a takie działanie organu podważa zaufanie do organów administracji publicznej. Jednocześnie zaznaczył, że przed tut. Sądem toczyło się już postępowanie o analogicznym stanie faktycznym (sygn. akt II SAB/Gl 38/23, II SAB/Gl 37/23, II SAB/Gl 187/23, II SAB/Gl 188/23). W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, iż podjął czynności zmierzające do rozpoznania odwołania, jednakże, mając na uwadze wytyczne Sądu zawarte w wyroku o sygn. II SA/GI 75/24 konieczne było przeprowadzenie szczegółowej analizy całego materiału i oceny wyjątkowo obszernego uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji. Wskazał, iż z uwagi na ilość postępowań sądowych, skarg na decyzje merytoryczne oraz skarg na bezczynność organu, także skarg kasacyjnych, a co za tym idzie dużej ilości dokumentów, doszło do uchybienia terminowi rozpoznania sprawy. Zwrócił uwagę, że dla każdego okresu świadczeniowego 2022/2023, 2023/2024, 2024/025 zarówno Skarżący jak i matka dzieci złożyli wnioski o świadczenie wychowawcze, a na kolejnych etapach postępowania składane były obszerne załączniki, co wymagało dokładnej analizy. Zdaniem organu, z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, nie doszło do przekroczenia terminów w sposób rażący. Ponadto organ po rozpoznaniu odwołania dnia 20 lutego 2025 r. wydał w sprawie decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Z kolei w myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do właściwego organu. W niniejszej sprawie wymóg złożenia ponaglenia został spełniony. Pismem z dnia 8 stycznia 2025 r. Skarżący wniósł ponaglenie do organu (karta nr 397-401 akt administracyjnych). Skarga jest zatem dopuszczalna. Analiza przeprowadzona w niniejszym postępowaniu, na skutek wniesionej skargi, prowadzi do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania administracyjnego w zakresie rozpoznania odwołania Skarżącego w sprawie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego. Skarga co do istoty zasługiwała na uwzględnienie. Jak wynika z akt administracyjnych przedłożonych do sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 75/24, uchylił zaskarżoną decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 1 grudnia 2023 r. nr [...], [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego, oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 2 czerwca 2023 r. (karta nr 365 akt administracyjnych). Po ponownym rozpoznaniu sprawy, ZUS decyzją z dnia 25 września 2024 r. nr [...], [...], odmówił świadczenia wychowawczego na dziecko (M.) na okres świadczeniowy od 1 czerwca 2023 r. do 31 maja 2024 r. (karta nr 355 akt administracyjnych). Od powyższej decyzji w dniu 7 października 2024 r. odwołanie wniósł obecnie Skarżący (karta nr 371-385 akt administracyjnych). Rozstrzygnięcie organu odwoławczego zapadło dnia 20 lutego 2025 r. (karta nr 405 akt administracyjnych). W aktach sprawy brak informacji, by od złożenia odwołania do dnia jego rozpoznania, podejmowane były w sprawie jakiekolwiek czynności. Nie odnotowano również wpływu dodatkowej korespondencji czy też wniosków Strony. Zauważyć należy, co zostało już podniesione przez Skarżącego, że tut. Sąd, w analogicznych stanach faktycznych, stwierdził przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w sprawie odwołania Skarżącego od decyzji uchylającej jego prawo do świadczenia wychowawczego (sprawy o sygn. akt II SAB/Gl 37/23, II SAB/Gl 38/23) oraz odmawiających Skarżącemu prawa do tego świadczenia (sprawy o sygn. akt II SAB/Gl 187/23, II SAB/Gl 188/23. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny sprawy nie jest sporny. Strony niniejszego postępowania są zgodne co do okoliczności, jakie miały miejsce od daty wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Sam organ odwoławczy stwierdził, że dopuścił się zarzucanej mu przewlekłości ("do wydania decyzji doszło z przekroczeniem terminu", str. 3 odpowiedzi na skargę). W ocenie Sądu w składzie orzekającym, tak samo jak w sprawie prowadzonej pod sygn. akt II SAB/Gl 37/23 (jak i pozostałych wyżej wymienionych), mamy do czynienia z przewlekłością postępowania administracyjnego. Sąd podziela przy tym w całej rozciągłości rozważania poczynione w uzasadnieniu wyroku wydanego w tamtej sprawie. Przypomnieć należy, iż stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w ar. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a; 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości polowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W obowiązującym stanie prawnym przewlekłość definiowana jest w treści art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.) jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z kolei oceniając, czy przewlekłe prowadzenie postępowania dotknięte było rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. należy mieć na uwadze, że pojęcie to oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując więc oceny, czy naruszenie prawa ma rażący charakter, nie można poprzestać wyłącznie na prostym zestawieniu terminów, ale należy uwzględnić wszelkie uwarunkowania, w tym wynikające z przepisów prawa materialnego obowiązki organu, które implikują podejmowanie czynności dla merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1802/19; z dnia 4 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 3374/18; z dnia 17 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 2171/17). Jednocześnie nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy spoczywa na organach administracji publicznej prowadzących postępowanie (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.). Natomiast stosownie do regulacji art. 35 k.p.a., określającej terminy załatwiania spraw administracyjnych, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.), a załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym winno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ustawodawca przewidział przy tym ewentualną sytuację niezałatwienia sprawy w terminie, nakładając na organ administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym takim przypadku, podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd w składzie orzekającym stwierdził, że Prezes ZUS dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Przewlekłość ta przejawia się w opieszałym, niesprawnym i nieskutecznym działaniu organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona bez zbędnej zwłoki. Organ odwoławczy nie zawiadomił Skarżącego o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu rozpoznania odwołania. Jak już zauważono, z akt administracyjnych nie wynika, aby w okresie pomiędzy złożeniem odwołania a wydaniem decyzji, organ odwoławczy dokonywał jakichkolwiek czynności bądź działań, zaś charakter tej sprawy jak również stopień jej skomplikowania nie wskazują, aby jej załatwienie z zachowaniem wymogów i terminów określonych w art. 12 i art. 35 k.p.a. miało wiązać się z poważnymi trudnościami. Argumentacja, w ramach której organ zwrócił uwagę, że dla każdego okresu świadczeniowego zarówno Skarżący jak i matka dzieci złożyli wnioski o świadczenie wychowawcze, a na kolejnych etapach postępowania składane były obszerne załączniki, co wymagało od organu dokładnej analizy, nie usprawiedliwia w ocenie Sądu bierności organu prowadzącej do wydania decyzji dopiero po upływie ponad czterech miesięcy od złożenia odwołania. W złożonym odwołaniu Skarżący uzasadnił zarzuty stawiane rozstrzygnięciu pierwszoinstacyjnemu, a w toku postępowania odwoławczego nie przedstawiał już dalszych materiałów czy pism wymagających działań organu. Także organ odwoławczy nie wzywał Skarżącego o nadesłanie dodatkowej dokumentacji, udzielenie wyjaśnień albo uzupełnienie innych ewentualnych braków. Z akt sprawy wynika także, że organ nie przeprowadzał żadnych czynności zmierzających do dokonania dodatkowych ustaleń faktycznych. Powyższe prowadzi do wniosku, że organ dysponował pełnym materiałem dowodowym, niezbędnym do rozpoznania odwołania i wydania rozstrzygnięcia. Sygnalizowane w odpowiedzi na skargę trudności, nie uzasadniają zatem braku rozpatrzenia odwołania przez kilka miesięcy w sytuacji, gdy organ dysponował pełnym materiałem dowodowym, a sprawa zasadniczo nie wymagała postępowania wyjaśniającego. Powyższe stanowi również podstawę stwierdzenia, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszenia prawa, gdyż doszło do sytuacji oczywistej zwłoki w załatwieniu sprawy, niedającej się w racjonalny sposób usprawiedliwić (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19). Zauważenia wymaga, że w niniejszej sprawie już samo zestawienie terminów podejmowanych czynności, w tym braku jakichkolwiek działań w okresie od wpływu odwołania, przekonują o rażącym charakterze stwierdzonej przewlekłości. Powyższe wzmacnia również odnotowany już przez tut. Sąd w sprawach o sygn. II SAB/Gl 187/23 oraz sygn. akt II SAB/Gl 188/23, fakt, że organ w sprawie o tożsamym stanie faktycznym, wobec tej samej osoby, dopuścił się prowadzenia postępowania w sposób przewlekły po raz kolejny. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na mocy art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i pkt 2 sentencji wyroku. W skardze wystąpiono o zasądzenie sumy pieniężnej bądź wymierzenie organowi grzywny. Rozpoznając ten wniosek Sąd uznał za zasadne przyznanie Skarżącemu, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sumy pieniężnej. Mając na względzie okres całkowitej bezczynności organu oraz, że Skarżący nie przedstawił w skardze przekonujących okoliczności uzasadniających przyznanie żądanej sumy pieniężnej w ujęciu jej funkcji kompensacyjnej w żądanej wysokości, Sąd przyznał na rzecz Skarżącego kwotę 500,00 zł. Sąd nie znalazł natomiast podstaw do wymierzenia organowi wnioskowanej grzywny (pkt 3 i 5 sentencji wyroku). Na dzień orzekania przez Sąd, organ rozpoznał złożone odwołanie i wydał rozstrzygnięcie kończące postępowanie, tj. decyzję z dnia 20 lutego 2025 r. utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wobec tego, orzeczenie o zobowiązaniu organu w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do wydania w określonym terminie stosownej decyzji, stało się bezprzedmiotowe. W rezultacie uzasadnione było umorzenie postępowania w tej części, o czym orzeczono w pkt 4 sentencji wyroku. O kosztach postępowania nie orzeczono. Skarżący nie był reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, a równocześnie nie poniósł opłat z uwagi na objęcie ustawowym zwolnieniem od kosztów sądowych na mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 p.p.s.a., stosownie do którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.