II SAB/Gl 48/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 września 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. na bezczynność Marszałka Województwa [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów 1. stwierdza bezczynność Marszałka Województwa [...], która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. zobowiązuje organ do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt sprawy. Pismem z dnia 16 marca 2021 r. Prokurator Okręgowy w K. , powołując się m. in. na treść ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – dalej k.p.a.), wniósł skargę na bezczynność organu – Marszałka Województwa Śląskiego w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wnioskiem prokuratora z dnia 22 maja 2020 roku (data wpływu do organu - 27 maja 2020 roku), sygn.[...], o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia syndykowi masy upadłości C. Sp. z o.o. w upadłości, bez odszkodowania, zezwolenia na zbieranie odpadów w J. przy ul.[...] , na działkach nr[...], obręb[...] , oraz [...] obręb J., udzielonej decyzją Prezydenta Miasta J. z dnia 10 lutego 2017 r. Wniesiono o: 1) stwierdzenie, że Marszałek Województwa Śląskiego dopuścił się bezczynności; 2) zobowiązanie organu - Marszałka Województwa Śląskiego do zakończenia sprawy zainicjowanej wnioskiem prokuratora z dnia 22 maja 2020 r., w terminie 30 dni. W uzasadnieniu podano m. in., że Prezydent Miasta J. prowadził postępowanie administracyjne w przedmiocie cofnięcia C. Sp. z o.o. zezwolenia na zbieranie odpadów w J. Postępowanie to zostało zakończone decyzją z dnia 17 września 2019 r., którą orzeczono o cofnięciu zezwolenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uchyliło decyzję Prezydenta Miasta J. z dnia 17 września 2019 r. i umorzyło w całości postępowanie. SKO wskazało, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji Prezydent Miasta J. nie był organem właściwym do jej wydania, natomiast organem właściwym był Marszałek Województwa. SKO wskazało także, że stroną postępowania i adresatem decyzji powinien być syndyk masy upadłości spółki C. Sp. z o.o. w upadłości. Akta postępowania zostały następnie przekazane Marszałkowi Województwa Śląskiego. Marszałek Województwa Śląskiego nie wszczął jednak postępowania administracyjnego dot. C. Sp. z o.o. w upadłości. Wobec powyższego, pismem z dnia 22 maja 2020 r., na podstawie art. 182 k.p.a, prokurator złożył wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia syndykowi masy upadłości, bez odszkodowania, zezwolenia na zbieranie odpadów. W piśmie z dnia 15 czerwca 2020 r. Dyrektor Departamentu Ochrony Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa Śląskiego wskazała, że wszczęcie powyższego postępowania przez organ byłoby przedwczesne, ze względu na to, że Marszałek niekoniecznie jest właściwy rzeczowo do jej prowadzenia. W związku z wniesionym ponagleniem Minister Klimatu w dniu 2 września 2020 r. nie stwierdził bezczynności organu w przedmiotowej sprawie. W ocenie prokuratora właściwość Marszałka Województwa Śląskiego do rozpoznania sprawy zainicjowanej wnioskiem prokuratora o wszczęcie postępowania administracyjnego nie budzi wątpliwości, zwłaszcza w świetle uzasadnienia decyzji SKO. Gdyby jednak nawet hipotetycznie założyć, że twierdzenia o niewłaściwości Marszałka Województwa są trafne, to wniosek prokuratora powinien zostać przekazany organowi właściwemu. W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podano m. in., że dla ewentualnego cofnięcia bez odszkodowania zezwolenia na zbieranie odpadów niebezpiecznych oraz odpadów innych niż niebezpieczne na terenie miasta J. właściwy powinien być Prezydent Miasta J., a nie Marszałek Województwa. Decyzję udzielającą przedmiotowego zezwolenia wydał właśnie Prezydenta Miasta, a właściwość ta nie przeszła także w tym przypadku na Marszałka. W związku z niedającymi się usunąć wątpliwościami prawnymi co do właściwości rzeczowej organu do prowadzenia przedmiotowego postępowania z administracyjnego, Marszałek Województwa Śląskiego zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest obecnie złożenie ponaglenia, o czym stanowi art. 37 § 3 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania ww. toku wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia (poprzednio zażalenia – por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. II SAB/Kr 109/16). Ponaglenie zostało złożone. Art. 53 § 2b p.p.s.a. stwierdza znowuż, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Sformułowanie "w każdym czasie", którym posłużył się ustawodawca w art. 53 §2b p.p.s.a., musi być postrzegane w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 17 listopada 2020 r., II OSK 973/19). Jednocześnie wskazać należy, że w świetle uchwały NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. II OPS 5/19, wniesienie skargi na bezczynność dopiero po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania, poprzez wydanie decyzji ostatecznej, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z ww. przypadkiem. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Przy tym, zgodnie z art. 188 k.p.a., Prokuratorowi, który bierze udział w postępowaniu w przypadkach określonych w art. 182-184, służą prawa strony. Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 §1 k.p.a. Z kolei NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją k.p.a. wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 62/14). Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Co do zasady orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie. Obowiązek działania sprawnie jest elementem prawa do tzw. dobrej administracji, która jest zasadą prawa unijnego. W ustawodawstwie polskim znajduje ona odzwierciedlenie m. in. w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Przepis ten wprowadza także szczegółowe regulacje dotyczące terminów załatwiania spraw (art. 35 § 3 – 5 k.p.a.). Nie budzi wątpliwości, że doszło do bezczynności. Prokurator pismem z dnia 22 maja 2020 r., na podstawie art. 182 k.p.a. złożył wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie cofnięcia Syndykowi zezwolenia na zbieranie odpadów jw. Zgodnie z tą regulacją "Prokuratorowi służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem." Jak się przyjmuje w literaturze i orzecznictwie "Datą wszczęcia postępowania w sprawie jest dzień doręczenia żądania prokuratora właściwemu organowi administracji publicznej" (A. Wróbel, Komentarz do art. 182 k.p.a., Lex-el., teza 3). Mimo to w piśmie z dnia 15 czerwca 2020 r. Dyrektor Departamentu Ochrony Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa Śląskiego wskazała, że wszczęcie powyższego postępowania przez organ byłoby przedwczesne, ze względu na to, że Marszałek niekoniecznie jest właściwy rzeczowo do jej prowadzenia. Nie przeprowadzono zatem żadnych czynności, pomimo upływu wielu miesięcy do dnia złożenia skargi oraz później. Co więcej, NSA postanowieniem z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. III OW 53/21, oddalił wniosek Marszałka Województwa o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta J., przez wskazanie organu właściwego. Wskazano tam w uzasadnieniu, że przedmiotem sporu między organami nie jest wykładnia lub zastosowanie odpowiednich przepisów, ale ocena okoliczności faktycznych sprawy, w tym stwierdzenie, jaka ilość odpadów jest zbierana przez wnioskodawcę na podstawie udzielonego zezwolenia. Spór między organami nie jest zatem sporem prawnym, ale sporem faktycznym o charakterze abstrakcyjnym, sformułowanym na podstawie nieustalonego prawidłowo stanu faktycznego sprawy. W związku z tym nie może zostać rozstrzygnięty przez NSA. Należało zatem uznać, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pomimo upływu wielu miesięcy nie przeprowadzono żadnych czynności merytorycznych mających na celu załatwienie sprawy. W szczególności nie ustalono który organ jest właściwy rzeczowo, nie wydano rozstrzygnięcia co do istoty, ani nie przekazano sprawy innemu organowi do formalnego załatwienia. W tej sytuacji Sąd zobowiązał Marszałka województwa do wydania aktu (nie przesądzając jego treści) w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt sprawy (po prawomocności wyroku). Wobec zawiłości przepisów wpływających na właściwość organów i problemy z jej ustaleniem na różnych stadiach ww. sprawy, Sąd nie wymierzał Marszałkowi Województwa grzywny za stwierdzoną bezczynność. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.