II SAB/Gl 54/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi W. F. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego 1. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania, oraz że nie miało ono miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 100,00 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. w wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie legalności rozbudowy budynku mieszkalnego z częścią garażową na działce ew. nr [...], będącej własnością M. i W. S., postanowił zatwierdzić ponownie projekt budowlany na ww. rozbudowę. Pismem z dnia 15 czerwca 2012 r. W. F. wniósł do Wojewódzkiego [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. odwołanie wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Pismem z dnia 24 lipca 2012 r. organ II instancji poinformował strony o możliwości zaznajomienia się z aktami sprawy i wypowiedzenia na piśmie w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma. Pismem z dnia 30 lipca 2012 r. W. F. ustosunkował się do merytorycznych okoliczności sprawy, a nadto wezwał organ II instancji do rozpatrzenia wniesionego przezeń odwołania w terminie 14 dni zapowiadając, że w przeciwnym wypadku wniesie skargę na przewlekłość postępowania. Następnie pismem z dnia 27 sierpnia 2012 r. W. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekłość prowadzonego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu wskazał, że zawiadomienie w ostatnim dniu kodeksowego terminu do rozpoznania odwołania o możliwości przeglądnięcia akt sprawy i możliwości wniesienia ewentualnych uwag przed wydaniem ostatecznej decyzji należy niewątpliwie uznać za niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa i prowadzące do naruszenia prawa strony do niezwłocznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W. F. wskazał nadto, że [...]WINB w K. do dnia wniesienia skargi nie rozpatrzył złożonych przez skarżącego odwołań. Wskazał też, że tut. Sąd już raz rozpoznawał jego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...]WINB i uznał skargę za zasadną (wyrok z dnia 16 stycznia 2012 r. II SAB/Gl 39/11). Niczym nieusprawiedliwiony, kolejny brak działania ze strony organu wojewódzkiego, stanowi zdaniem skarżącego swego rodzaju "recydywę", dlatego wnosi on o wymierzenie organowi grzywny. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji. Jednocześnie zatwierdził projekt budowlany na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z częścią garażową w Z. na działce nr [...] przy ul. [...] i nałożył na M. i W. S. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Następnie w odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż w jego przekonaniu zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Pismem z dnia 24 lipca 2012 r. organ odwoławczy poinformował bowiem strony, iż zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. mogą się zapoznać z aktami sprawy i wypowiedzieć na piśmie co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów w terminie do 14 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Równocześnie w ww. piśmie organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do wyznaczonego czasu zostaje wstrzymany bieg ustawowych terminów. Pismem z 30 lipca 2012 r. (data wpływu: 31 lipca 2012 r.) Skarżący W. F. oświadczył, iż podtrzymuje wszystkie swoje uwagi złożone w odwołaniach od decyzji powiatowego organu nadzoru budowlanego w Z. Z kolei w dniu 3 sierpnia 2012 r. W. S. zapoznał się z aktami sprawy, oświadczając, iż uzupełni materiał dowodowy do dnia 16 sierpnia 2012 r. (data wysyłki). Na tę okoliczność sporządzona została notatka służbowa w dniu 3 sierpnia 2012 r. Pismem z dnia 3 sierpnia 2012 r. (data wpływu: 3 sierpnia 2012 r.) W. S. oświadczył m.in., iż w roku [...] uzyskał pozwolenie Burmistrza Miasta ([...]) na zmianę konstrukcji dachu na istniejącym budynku warsztatu ślusarskiego oraz dobudowę wiaty i prace te wykonał w [...] r. Równocześnie W. S. przedłożył oświadczenie Z. J. z dnia 2 sierpnia 2012 r. i pismo A. J. z dnia 1 sierpnia 2012 r. W dniu 13 sierpnia 2012 r. do organu wpłynęło oświadczenie H. S. z dnia 4 lipca 2012 r., w którym H. S. stwierdza, iż "W. S. w 1983 r. zakupił budynek mieszkalny przy ul. [...] w Z., za budynkiem znajdował się garaż oraz szopa również murowana, które to budynki zostały przekształcone na warsztat." W dniu zaś [...] r., nr [...] organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji Nr [...] z dnia [...] r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z częścią garażową w Z. na działce nr [...] przy ul. [...] oraz nałożył na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. W konsekwencji, zdaniem organu, podnoszony przez Skarżącego zarzut dotyczący przewlekłości postępowania trzeba uznać za bezzasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona przez W. F. skarga w części dotyczącej stwierdzenia przewlekłości postępowania odwoławczego musiała zostać uwzględniona. Wskazać w tym miejscu należy, że stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym winno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jednakowoż z mocy § 5 przywołanego artykułu do terminu tego nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W konsekwencji niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. z innych przyczyn niż wskazane w art. 35 § 5 k.p.a. oznacza, iż organ pozostawał w bezczynności bądź postępowanie odwoławcze prowadzone było przewlekle. Odnośnie samego pojęcia przewlekłości wskazać należy, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ wprawdzie nie pozostaje w bezczynności jednak nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przezeń czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania istnieje zatem wówczas, gdy można organowi skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia – por. np. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12. Jak wynika z prezentaty umieszczonej na piśmie PINB w Z. z dnia 21 czerwca 2012 r. przekazane przez organ I instancji odwołanie W. F. wpłynęło do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w dniu 23 czerwca 2012 r. Przedłożone Sądowi akta sprawy nie zawierają dowodów na to by w okresie miesiąca, t.j. w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. organ odwoławczy podjął jakiekolwiek działania zmierzające do rozpoznania odwołania. Dopiero w dniu 24 lipca 2012 r. zredagował pismo informujące strony o możliwości zaznajomienia się z aktami sprawy i wypowiedzenia na piśmie w terminie 14 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Pismo to, kierowane do poszczególnych stron postępowania, nadał w placówce pocztowej w dniu 25 lipca 2012 r. Nie ulega zatem wątpliwości, iż w terminie wskazanym w art. 35 § 3 k.p.a. organ nie rozpoznał wniesionego odwołania, żadne też dowody nie świadczą o tym by niezałatwienie w tym terminie sprawy spowodowane było okolicznościami, o których mowa w art. 35 § 5 k.p.a. Dopiero bowiem późniejsze okoliczności i działania, w tym oczekiwanie na ewentualne wypowiedzi stron, stanowią okoliczności z mocy przywołanego paragrafu nie wliczane do miesięcznego terminu, przewidzianego przez ustawodawcę na rozpoznanie wniesionego odwołania. Wówczas organ II instancji pozostawał już jednak w zwłoce z uwagi na niewydanie w okresie miesiąca ostatecznego rozstrzygnięcia. Notabene także w końcowej fazie poprzedzającej wydanie w dniu [...] r. przedmiotowej decyzji organ z nieznanych przyczyn wstrzymał się z jej wydaniem. Jak bowiem wynika z odpowiedzi na skargę w dniu 13 sierpnia 2012 r., organ dysponował już wszystkimi nadesłanymi przez strony pismami i oświadczeniami, a pomimo to decyzję podjętą w wyniku rozpoznania wniesionego przez W. F. odwołania wydał dopiero w dniu [...] r., po wniesieniu przez skarżącego skargi na przewlekłość postępowania. Wskazać zatem w tym miejscu trzeba, że stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Literalne brzmienie przepisu sugeruje, że możliwość uwzględnienia przez sąd skargi na przewlekłość bądź bezczynność organu ograniczona jest do przypadków, w których stan bezczynności lub przewlekłości postępowania trwa nadal w dacie wyrokowania. Tylko bowiem wówczas możliwym jest wydanie wyroku zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu bądź dokonania czynności. W ostatnim czasie w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowała się jednak także inna, oparta na wykładni funkcjonalnej, korzystniejsza dla strony skarżącej linia interpretacyjna, stosownie do której wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, jednak przed dniem orzekania przez sąd, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania. Wprawdzie bowiem wówczas nie można już zobowiązać organu do wydania aktu bądź dokonania czynności jednak uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny – por. np. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; postanowienie NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2627/12; postanowienie NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2626/12. Pogląd ten obecny skład orzekający w pełni podziela. Jak bowiem podkreślono w przywołanych postanowieniach odmienna wykładnia art. 149 p.p.s.a. prowadziłaby do pozbawienia strony możliwości dochodzenia roszczeń za ewentualną szkodę, której źródłem jest niewydanie orzeczenia lub decyzji, a także wypaczałaby sens wprowadzonych zmian w przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz kodeksie postępowania administracyjnego. W konsekwencji uznać należy, że przepis art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, a jeśli tak to czy miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uwzględnienie skargi jest więc możliwe nawet jeśli są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Wydanie zatem przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W konsekwencji powyższych rozważań skarga W. F. w części dotyczącej oceny przeprowadzonego przez organ II instancji postępowania odwoławczego jako prowadzonego przewlekle musiała zostać uwzględniona. W efekcie na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził przewlekle prowadzenie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. postępowania odwoławczego. Jak bowiem wskazano powyżej organ nie dochował przewidzianych w art. 35 k.p.a. wymogów proceduralnych w zakresie terminu, w którym winien był rozpoznać wniesione doń odwołanie. Pomimo powyższych uwag, implikujących ocenę, iż przeprowadzone przez organ II instancji postępowanie charakteryzowało się przewlekłością, Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu rażącego naruszenia prawa. Żadne bowiem okoliczności nie pozwalają na to by działaniom organu przypisać lekceważenie sprawy bądź osoby skarżącego, albo też zamierzone, wynikające z niewłaściwych intencji doprowadzenie do opóźnienia, podjęte zaś przez organ działania w postaci pisma z dnia 24 lipca 2012 r., umożliwienia stronom udziału w postępowaniu i kompletowania pism i oświadczeń, choć spóźnione, były jednak poprawne, samo zaś opóźnienie nie było znaczne. W konsekwencji brak podstaw do wymierzenia organowi grzywny, a tym samym w tej części skargę strony należało oddalić (art. 151 p.p.s.a.). Wobec wydania w dniu [...] r. decyzji rozstrzygającej wniesione przez W. F. odwołanie, umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. podlegało z kolei postępowanie sądowe w kwestii przewidzianego w art. 149 p.p.s.a. wyznaczenia organowi terminu do załatwienia sprawy. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji. O kosztach obejmujących wpis od skargi w kwocie 100,00 zł orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a.