II SAB/Gl 54/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Z. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. w przedmiocie niezałatwienia sprawy ogrzewania obiektu budowlanego 1) zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. do wydania w terminie trzydziestu dni aktu rozstrzygającego wniosek skarżącego z dnia [...] r., 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa, 3) zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z 23 stycznia 2012 roku Z. K. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z wnioskiem o interwencję w sprawie wyłączenia przez Robotniczą Spółdzielnię Mieszkaniową "A" w C. ogrzewania pomieszczeń suszarni położonej nad mieszkaniem należącym do strony, co skutkuje brakiem możliwości ogrzania zajmowanego mieszkania do temperatury właściwej dla pomieszczeń mieszkalnych. Poprzez wyłączenie ogrzewania w suszarni Spółdzielnia użytkuje budynek niezgodnie z projektem technicznym i warunkami pozwolenia na użytkowanie. Zaniechanie ogrzewania suszarni zmieniło funkcję stropu w mieszkaniu, nie oddziela on już dwóch ogrzewanych pomieszczeń. Projekt techniczny w zakresie izolacyjności termicznej nie przewidywał takiej sytuacji i strop nie jest do tego dostosowany, nie spełnia w konsekwencji warunków technicznych. W odpowiedzi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. pismem z [...] r. poinformował wnioskodawcę, że wyłączenie ogrzewania pomieszczeń suszarni nastąpiło w wyniku interwencji mieszkańców budynku i jest to wewnętrzna decyzja administratora. W konsekwencji stwierdzono, że zgłoszona sprawa nie należy do kompetencji organu nadzoru budowlanego, który nie ma prawnych narzędzi, za pomocą których mógłby ingerować i decydować o sposobie osiągnięcia w pomieszczeniach mieszkalnych wymaganych temperatur. Pismo z [...] roku zostało przez stronę potraktowane jako decyzja. Pismem z 9 lipca 2012 r., które wpłynęło do organu odwoławczego 12 lipca 2012 r. strona zwróciła się o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W odpowiedzi pismem z [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował, że w jego ocenie pismo organu pierwszej instancji z [...] roku nie jest decyzją administracyjną i tym samym nie jest możliwe wszczęcie postępowania odwoławczego, a w konsekwencji nie jest możliwe również, orzekanie o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania. Na skutek wniesionego zażalenia od powyższego pisma Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] roku stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Na postanowienie to strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 17 kwietnia 2013 roku sygn. akt VII SA/Wa 2766/12 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że dokonana przez organ kwalifikacja jest wadliwa, albowiem pismo z [...] roku należy traktować jako postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do złożenia odwołania. Jest to postanowienie ostateczne i służy na nie bezpośrednio skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Pismem z 29 sierpnia 2013 roku Z. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na pismo WINB z [...] r. Sąd postanowieniem z [...] roku, sygn. akt II SA/Gl 1607/13 odrzucił skargę, przyjmując, że zaskarżony akt nie nosi cech aktu administracyjnego i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W wyniku wniesionej skargi kasacyjnej postanowieniem z 13 lutego 2014 roku, sygn. akt II OSK 268/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie sądu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, że pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] roku należy potraktować jako postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, które jest zaskarżalne do sądu administracyjnego. W konsekwencji, po ponownym rozpoznaniu skargi na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2014 roku, sygn. akt II SA/GF 445/14 odrzucił skargę jako wniesioną po upływie terminu. Orzeczenie to stało się prawomocne z dniem 29 lipca 2014 roku wskutek oddalenia skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącego. Pismem z 20 sierpnia 2014 roku Z. K. ponownie wniósł odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z [...] roku. W odwołaniu podał, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem pismo z [...] roku zawiera wszystkie konieczne elementy kwalifikujące je jako decyzję administracyjną, a nadto nie zawiera pouczenia o możliwości i terminie wniesienia środka zaskarżenia. W konsekwencji strona ma prawo do skutecznego zaskarżenia tego aktu w każdym czasie. Postanowieniem z [...] roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Po rozpoznaniu skargi Z. K., prawomocnym wyrokiem z dnia 26 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1594/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił. W tym stanie rzeczy Z. K. powołując się na powyższy wyrok, pismem z daty 19 października 2015 r., które wpłynęło do organu w dniu 23 października 2015 r. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. o wszczęcie postępowania w sprawie odłączenia przez RSM "A" w C. ogrzewania w suszarni, zlokalizowanej nad lokalem, w którym zamieszkuje, co jego zdaniem spowodowało pogorszenie warunków zamieszkania i zdrowotnych. Wnioskodawca zarzucił, że działania te naruszają art. 61 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane oraz wymogi warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także warunki techniczne użytkowania budynków mieszkalnych. Wreszcie, stanowią samowolną zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Na tej podstawie, wniósł o nakazanie Spółdzielni przywrócenie ogrzewania w suszarni. Kolejnym pismem z dnia 4 grudnia 2015 r. skarżący wezwał organ do załatwienia jego wniosku (wpływ do organu 8 grudnia 2015 r.). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. pismem z dnia 2 grudnia 2015 r. w związku ze złożonym wnioskiem, zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o poinformowanie o wyniku postępowania sądowego w sprawie skargi na postanowienie tego organu z dnia [...] r. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania oraz o udostępnienie wyroku w sprawie II SA/Gl 1594/14. Odpis pisma doręczono wnioskodawcy z pouczeniem o wstrzymaniu biegu ustawowych terminów rozpoznania sprawy do czasu uzyskania odpowiedzi (art. 35 § 5 kpa). Następnie pismem z dnia 8 grudnia 2015 r., które wpłynęło do organu w dniu 11 grudnia 2015 r. Z. K. wniósł bezpośrednio do organu odwoławczego zażalenie na niezałatwienie sprawy. Zażalenie to przesłano PINB celem ustosunkowania się do jego treści. W odpowiedzi pismem z dnia 28 grudnia 2015 r. organ ten poinformował, że sprawa odłączenia centralnego ogrzewania była już przedmiotem postępowania przed tym organem, stąd brak podstaw do wszczynania kolejnej sprawy. Jednakże uprzednio pismem z dnia 15 grudnia 2015 r., które wpłynęło do organu I instancji w dniu 17 grudnia 2015 r., Z. K. wniósł za pośrednictwem organu skargę do sądu administracyjnego na jego bezczynność, zarzucając naruszenie art. 8, 12, 35 § 1 i 36 § 1 kpa poprzez rażące niedotrzymanie terminu do załatwienia jego wniosku z dnia 21 października 2015 r. Na tej podstawie skarżący domagał się zobowiązania PINB do wydania aktu w terminie 14 dni i zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ, którego bezczynność zaskarżono, wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, ze skarga ta została wniesiona z pominięciem organu II instancji, który uprzednio zwrócił się o udzielenie informacji o aktualnym stanie postępowania, trwającego od 2012 r. Organ podał, że nie posiada kompletu dokumentów, pozwalających jednoznacznie stwierdzić, czy wnioskowane wszczęcie nowego postępowania, ma umocowanie prawne i nie będzie kolidowało z dotychczas podejmowanymi rozstrzygnięciami przez organy wyższych instancji. W związku z tym w dniu 2 grudnia 2015 r. wystąpiło do WINB o aktualną wykładnię stanu prawnego sprawy, informując skarżącego, że do czasu uzyskania odpowiedzi, wstrzymuje się bieg ustawowych terminów załatwienia sprawy. Jednakże organ odwoławczy nie udzielił odpowiedzi na powyższe pismo. W związku z treścią odpowiedzi na skargę, skarżący w kolejnym piśmie z dnia 4 stycznia 2016 r. zanegował potrzebę występowania do organu wyższego stopnia w celu ustalenia stanu postępowania i podniósł, że działania te były pozorne i podjęte dopiero po upływie miesiąca i dziewięciu dni od otrzymania jego wniosku, ani też organ nie poinformował go, że sprawa nie zostanie załatwiona w ustawowym terminie i nie wskazał przyczyn zwłoki, ani też nie wyznaczył nowego terminu. W dniu 6 kwietnia 2016 r. organ nadzoru budowlanego nadesłał faxem odpis postanowienia tego organu z dnia [...] r. nr [...] r. o nałożeniu na RSM "A" obowiązku dostarczenia ekspertyzy cieplno-wilgotnościowej dla lokalu skarżącego - w terminie 1-go miesiąca od ostateczności tego postanowienia. W uzasadnieniu organ podał, że pismem z dnia 4 lutego 2016 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i wyznaczeniu kontroli, przeprowadzonej z dniu 19 lutego 2016 r. z udziałem skarżącego i przedstawiciela Spółdzielni. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę w trybie uproszczonym, zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty i żądania należało uwzględnić. Z mocy art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.), sądowa kontrola administracji obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach podlegających m.in. na niewydaniu decyzji administracyjnych oraz postanowień w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także rozstrzygających sprawę co do istoty. Wniosek skarżącego z dnia 19 października 2015 r. podlegał zaś rozpoznaniu w powyższych formach, co nie oznacza przesądzenia kwestii, że podlegał uwzględnieniu poprzez wydanie przez organ nadzoru budowlanego oczekiwanej przez niego decyzji, polegającej na nakazaniu przywrócenia ogrzewania w pomieszczeniu suszarni, położonym nad jego mieszkaniem. W obecnym stanie prawnym nawet w przypadku, gdy żądanie wszczęcia postępowania z art. 61 kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą strona lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej zobligowany jest do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, na które służy zażalenie. Przypadek z art. 61a kpa dotyczy zatem m.in. sytuacji, gdy sprawa została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 kpa, lecz pod warunkiem braku zmiany stanu faktycznego lub prawnego. Wreszcie, zwrot podania wniesionego do organu niewłaściwego, jeżeli organu właściwego nie można ustalić, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, winien skutkować wydaniem postanowienia w trybie art. 66 § 3 kpa, na które przysługuje zażalenie. Oznacza to, że skarga jest dopuszczalna z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący dopełnił też wymogu uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, bowiem wniósł zażalenie w trybie art. 37 kpa. Nieistotny jest zaś fakt, że zażalenie złożył bezpośrednio w organie odwoławczym, który przekazał je organowi, którego bezczynność zaskarżono. Pismo WINB wpłynęło do organu w dniu 22 grudnia 2015 r., a więc w dniu, kiedy organ ten przesłał sądowi skargę na bezczynność, która wpłynęła do organu w dniu 17 grudnia 2015 r. Dopuszczalność skargi na bezczynność nie jest bowiem uzależniona od faktu rozpoznania przez organ odwoławczy zażalenia w trybie art. 37 kpa, lecz istotny jest jedynie sam fakt wniesienia środka zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym ustawa nie określa w takim wypadku terminu do wniesienia skargi. Stąd też skarga jako dopuszczalna podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu. Jak wynika z akt administracyjnych i treści odpowiedzi na skargę, PINB po otrzymaniu w dniu 23 października 2015 r. wniosku o wszczęcie postępowania, dopiero pismem z dnia 2 grudnia 2015 r., wysłanym w dniu 4 grudnia 2015 r. podjął czynności w celu wyjaśnienia okoliczności sprawy, występując do WINB o udostępnienie przywołanego przez skarżącego wyroku tut. sądu w sprawie II SA/Gl 1594/14 oraz udzielenie informacji o wyniku innego postępowania sądowego. Na pismo to organ odwoławczy nie udzielił odpowiedzi, mimo jego doręczenia w dniu 7 grudnia 2015 r. Jednak zasadnie podniósł skarżący, że działania te nastąpiły już po upływie ponad miesiąca od wpływu wniosku, a ponadto, organ nie dopełnił powinności z art. 36 kpa, nawet przy przyjęciu, że zwłoka w załatwieniu sprawy wynikała z przyczyn niezależnych od organu, a mianowicie z powodu oczekiwania na odpowiedź organu wyższego stopnia. Co więcej, niezależnie od znacznego upływu czasu od podjęcia przez organ jedynej czynności, sąd administracyjny uznał, że w sytuacji, gdy działanie to nie przyniosło skutku, istniały inne możliwości uzyskania żądanych informacji. Wszak PINB mógł zwrócić się w tej sprawie do skarżącego, bądź wystąpić do tut. sądu, o ile z braku dostępu do środków przekazu elektronicznego nie było możliwe zbadanie Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych. Zatem wystosowanie pisma do organu odwoławczego nie usprawiedliwia braku dalszych czynności, gdyż nie może być uznane jako zwłoka z przyczyn niezależnych od organu w rozumieniu art. 35 § 5 kpa. Oznacza to, że w dacie wniesienia skargi do sądu, tj. jej wpływu do organu, którego bezczynność zaskarżono, upłynął już maksymalny dwumiesięczny okres załatwienia sprawy z art. 35 § 2 kpa. Aczkolwiek może budzić wątpliwości fakt, czy z uwagi na wystosowanie pisma do organu odwoławczego o udzielenie informacji o biegu postępowań sądowych, a następnie podjęcie kolejnych działań już w toku postępowania sądowego, niniejszy przypadek należy kwalifikować jako bezczynność organu, zgodnie ze skargą, czy też przewlekłe prowadzenie postępowania, to jednak kwestia ta nie ma istotnego znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy. W obu przypadkach uwzględnienie skargi prowadzi bowiem do wydania orzeczenia, określonego w art. 149 § 1, § 1a i § 1b i § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę z powodu naruszenia art. 8, art. 12 § 1 i art. 35 § 2 kpa, zobowiązał organ do wydania aktu rozstrzygającego wniosek skarżącego z daty 19 października 2015 r., w terminie 30 dni od zwrotu akt sprawy (art. 286 § 2 cyt. ustawy). Jednocześnie dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynności organu, sąd administracyjny doszedł do przekonania, że wobec wdrożenia postępowania już po wniesieniu skargi i podjęcia czynności w postaci oględzin w dniu 4 lutego 2016 r. oraz wydania przez organ postanowienia z dnia [...] r., brak podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Niewątpliwie w sprawie niezbędne było zebranie materiału dowodowego celem rozpoznania wniosku. Brak zatem przesłanek do przypisania organowi zamiaru i celowości niepodjęcia czynności procesowych. W istocie też jedynie okres do dnia 4 lutego 2016 r. może być kwalifikowany jako bezczynność organu. Działając z urzędu, sąd administracyjny nie dopatrzył się też podstaw do wymierzenia organowi grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 ustawy, mając na uwadze charakter sprawy oraz wyniki dotychczasowych postępowań sądowych. Odnosząc się do żądania wydania orzeczenia o zobowiązaniu organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy, wyjaśnić należy, że takie rozstrzygnięcie nie mieści się w uprawnieniach sądu administracyjnego w świetle art. 149 ustawy. Wobec uwzględnienia skargi należało nadto na wniosek orzec o zasądzeniu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w postaci wpisu sądowego w kwocie 100 zł (art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 cyt. ustawy). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym uzasadniały przepisy art. 119 pkt 4 i art. 120 cyt. ustawy. ec