II SAB/Gl 55/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] w L. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] r. pełnomocnik [...] w L. wniósł za pośrednictwem Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność tegoż organu polegającą na rażącym przekroczeniu terminów do załatwienia sprawy odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa nieruchomości na rzecz Województwa [...] pod realizację inwestycji drogowej. Z treści skargi wynika, że do dnia jej wniesienia, decyzja ustalająca odszkodowanie za przejętą nieruchomość m.in. dla strony skarżącej nie jest ostateczna wobec nieskutecznego jej doręczenia stronom postępowania, a mianowicie braku zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji. Nadto zarzucono organowi zwłokę w złożeniu reklamacji pocztowych w związku z zaginięciem dowodów doręczeń decyzji oraz nieskorzystania z możliwości wyboru innego podmiotu doręczającego. Jak wynika z akt skarga została poprzedzona zażaleniem skierowanym do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, które to postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] zostało uznane za bezprzedmiotowe . W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie o jej oddalenie. Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych oraz stanowisko doktryny organ podniósł, że kwestia doręczenia decyzji, czy też nadania decyzji klauzuli wykonalności nie mieści się w kategorii sprawy administracyjnej, gdyż są to czynności faktyczne, czy też materialno-techniczne następujące po wydaniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie, które znajdują się poza dyspozycją art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej zwanej "k.p.a." oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej "p.p.s.a." Nadto organ podkreślił, że nie jest możliwe wniesienie skargi na bezczynność organu w sprawie, w której prawo administracyjne nie zobowiązuje organu do wydania któregokolwiek z aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Przewodniczący Wydziału II zarządzeniem z dnia 28 września 2012 r. wezwał pełnomocnika strony skarżącej do usunięcia w terminie 7 dni braku formalnego skargi pod rygorem jej odrzucenia poprzez złożenie dokumentów określających umocowanie osoby podpisanej pod pełnomocnictwem dnia [...] r. do reprezentowania strony skarżącej, którego odpis załączono do skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Podstawowa kwestia w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do zbadania dopuszczalności wniesionej skargi. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Zakres kognicji sądów administracyjnych określa m.in. art. 3 § 2 p.p.s.a., w którym wymienione zostały kategorie aktów prawnych i czynności podlegające kontroli tego sądu. Powołany przepis w pkt 8 stanowi, iż sąd administracyjny jest również właściwy do orzekania w sprawach skarg m.in. na bezczynność, jednakże tylko w odniesieniu do przypadków wymienionych od pkt 1 do 4a. Zatem by możliwe było złożenie skargi na bezczynność organu administracji publicznej, organ ten musi pozostawać w zwłoce z wydaniem: - decyzji administracyjnej, - postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, - postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, - innych niż określone powyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, - a także pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. Tak więc zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Zgodnie z przyjętą linią w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w sytuacji jeśli sprawa, której skarga na bezczynność dotyczy, nie podlega rozstrzygnięciu w drodze aktu administracyjnego, to właściwe jest orzeczenie przez sąd administracyjny o odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej z braku właściwości. Skarga na bezczynność organu administracji publicznej nie może zatem dotyczyć czynności faktycznych, choćby organ lub inny podmiot był zobowiązany do ich wykonania w wyniku określonych zdarzeń lub wydania aktów administracyjnych. Zaskarżalne do sądu administracyjnego są bowiem decyzje, postanowienia lub inne akty administracyjne, a nie czynności faktyczne podejmowane na ich podstawie. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać przyjdzie, że strona skarżąca dopatruje się bezczynności organu w nieskutecznym doręczeniu rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. Sąd podziela prezentowane w judykaturze stanowisko, że czynność doręczenia stronie nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a p.p.s.a. Nie stanowi też czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ten ostatni przepis odnosi się bowiem do działań materialno-technicznych organu, wywołujących określone tam skutki prawne. Czynność doręczenia nie przyznaje natomiast, nie stwierdza, nie uznaje żadnych uprawnień i obowiązków. Doręczenie wywołuje jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia. Doręczenia nie można przy tym utożsamiać z wydaniem decyzji. Doręczenie bowiem wydanej w postępowaniu administracyjnym decyzji, zgodnie z art. 109 k.p.a., stanowi tylko czynność procesową. Prawidłowość doręczenia może być oceniana w toku postępowania odwoławczego. Może być też przedmiotem badania przez sąd administracyjny przy ocenie legalności danego aktu. Niewykonanie takiej czynności nie jest natomiast bezczynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Nie podlega zatem kontroli sądowej w drodze odrębnej skargi, o jakiej mowa w tym przepisie (por. postanowienia NSA z dnia12 września 2012 r., I OSK 1788/12, z dnia 6 czerwca 2012 r., I OSK 1194/12, z dnia 19 lutego 2009 r., I OSK 438/08, z dnia 18 października 2006 r., II OSK 1360/06 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wobec powyższego należy stwierdzić, że skoro doręczenie rozstrzygnięcia w sprawie nie może być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego, to skarga na bezczynność, polegającą na braku takiego doręczenia, również nie może być przedmiotem skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 58 § 3 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia Nadto dodać należy, że skarga wobec nie uzupełnienia jej braków formalnych podlega także odrzuceniu zgodnie z art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 29 i 46 § 3 p.p.s.a. W świetle art. 37 § 1 p.p.s.a. pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa, przy czym wskazany w przepisie pełnomocnik, może sam uwierzytelnić odpis udzielonego mu pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących jego umocowanie. Stosownie do art. 28 § 1 p.p.s.a, osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu sądowym przez organy lub osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Przepis art. 29 p.p.s.a. stanowi natomiast, że przedstawiciel ustawowy lub organ albo osoby, o których mowa w art. 28 p.p.s.a., mają obowiązek wykazać swoje umocowanie dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu. Z kolei na mocy art. 46 § 3 p.p.s.a. do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo, jeżeli wnosi je pełnomocnik, który przedtem nie złożył pełnomocnictwa. Nieuzupełnienie zaś w terminie braków formalnych skargi skutkuje jej odrzuceniem (art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Wobec stwierdzonego braku formalnego skargi – nie załączono bowiem dokumentu z którego wynikałoby, że H. D. jako członek zarządu strony skarżącej jest umocowany do udzielenia w jej imieniu pełnomocnictwa do prowadzenia niniejszej sprawy przez wnoszącego skargę, Sąd wezwał pełnomocnika strony skarżącej do ich usunięcia, wskazując ustawowy termin na dokonanie określonej czynności. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, powołane wezwanie zostało doręczone pełnomocnikowi w dniu [...] r. W wyznaczonym terminie, który upłynął w dniu [...] r. (tj. we wtorek) nie nadesłano stosownych dokumentów.