II SAB/Gl 61/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk,, Sędzia WSA Andrzej Matan, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 września 2021 r. sprawy ze skargi M. K. i A. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania garażu 1) stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2) stwierdza, ze przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie wniosku z dnia 3 grudnia 2020 r., 4) zasądza od Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 597,00 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 5) oddala skargę w pozostałym zakresie. Pismem z dnia 3 grudnia 2020 r. A.M. i M.K. (dalej: skarżący), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika złożyli do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w T. wniosek o wszczęcie postępowania naprawczego w sprawie zmiany sposobu użytkowaniu garażu wbudowanego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ulicy [...] w T. na pomieszczenie mieszkalne. Pismem z dnia 9 grudnia 2020 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie, a pismem z dnia 14 grudnia 2020 r. wezwał pełnomocnika skarżących do przedłożenia w organie odpowiednich dokumentów, w tym oryginału ekspertyzy technicznej "stwierdzenie samodzielności lokali w budynku mieszkalnym dwulokalowym", archiwalnej dokumentacji projektowej i decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia zakończenia budowy lub decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego, w terminie 14 dni od daty otrzymania wezwania. Pismem z dnia 1 lutego 2021 r. powtórnie wystosowano do pełnomocnika skarżących powyższe wezwanie o dostarczenie wymienionych dokumentów Przy piśmie z dnia 26 lutego 2021 r. pełnomocnik skarżących wykonując powyższe wezwanie organu przedłożył oryginał dokumentu "stwierdzenie samodzielności lokali w budynku mieszkalnym dwulokalowym" oraz dowód uiszczenia opłaty skarbowej, wyjaśniając jednocześnie, iż nie dysponuje zgłoszeniem zakończenia budowy ( miało to miejsce 40-45 lat temu). W związku z powyższym pismem z dnia 9 marca 2021 r. organ zwrócił się do Urzędu Miasta T. o brakujące dokumenty, (projekt budowlany wraz z decyzją o pozwolenie na budowę, zgłoszenie zakończenia budowy lub decyzję o pozwoleniu na użytkowanie oraz informację czy wydane zostały inne decyzje- w tym dot. zmiany sposobu użytkowania). Pismem z dnia 12 maja 2021 r., działający przez pełnomocnika skarżący skierowali do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ponaglenie w sprawie zmiany sposobu użytkowania garażu na pomieszczenie mieszkalne, w którym wniesiono o stwierdzenie przewlekłości i bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie, a także zobowiązanie organu do załatwienia sprawy z wyznaczeniem terminu do załatwienia. Następnie pismem z dnia 24 maja 2021 r. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność i przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w powyższej sprawie. Wniesiono w niej o: 1) stwierdzenie bezczynności i przewlekłości organu w prowadzeniu przedmiotowej sprawy, 2) stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość w prowadzeniu przedmiotowej sprawy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, 4) zasądzenie sumy pieniężnej na rzecz Skarżących w kwocie po 500 zł na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu podano, że przedmiotowe postępowanie zainicjowano wnioskiem z dnia 3 grudnia 2020 r., a następnie uzupełniono pismem z dnia 26 lutego 20210 r, nadanym listem poleconym w dniu 1 marca 2021 r. Sprawa nie została dotąd załatwiona, w szczególności po uzupełnieniu wniosku, pomimo upływu już prawie trzech miesięcy i złożenia ponaglenia. W ocenie skarżących trwanie sprawy ponad okres, który jest usprawiedliwiony racjonalną potrzebą uznane być powinno za powód do stwierdzenia rażącej przewlekłości postępowania. Czas, który posiadał organ na rozpatrzenie wspomnianej sprawy, był zdecydowanie wystarczający, aby ją zakończyć. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Przedstawiając przebieg dotychczasowego postępowania podkreślił, że wniosek wymagał uzupełnienia. Wyjaśnił, że dopiero 19 maja 2021 r. do organu wpłynęło pismo Wydziału Budownictwa Urzędu Miasta T., którym przekazano w załączniku posiadaną archiwalną dokumentację, w tym decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 22 stycznia 1971 r. dla przedmiotowego budynku. Po otrzymaniu tych dokumentów organ zawiadomił pismem z dnia 20 maja 2021 r. o terminie oględzin w sprawie w dniu 7 czerwca 2021 r., które zostały przeprowadzone. Następnie w dniu 9 czerwca 2021 r. powiadomił o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji kończącej sprawę. Organ podkreślił, że z powyższego wynika, iż nie uchybiono terminom określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego, tym bardziej, że organ działał w trudnej sytuacji epidemiologicznej. Pismem z dnia 12 sierpnia 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż w dniu [...] r. wydana została w sprawie decyzja nr [...] znak [...] , którą umorzono w całości postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania garażu na pomieszczenie mieszkalne w budynku mieszkalnym jednorodzinnym w T.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tjedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi). . Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 cytowanej ustawy). W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest obecnie złożenie ponaglenia do organu wyższego stopnia, o czym stanowi art. 37 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania wymienionego powyżej toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia (poprzednio zażalenia – zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 109/16). Z kolei art. 53 § 2b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdza, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W niniejszej sprawie skarga poprzedzona została ponagleniem złożonym do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 12 maja 2021 r. Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.). Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści wymienionego powyżej art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją Kodeksu postępowania administracyjnego wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SAB/Wa 62/14). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Co do zasady orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie. W niniejszej skardze skarżący zarzucili bezczynność i przewlekłość postępowania w sprawie dotyczącej zmiany sposobu użytkowania garażu na pomieszczenie mieszkalne w budynku jednorodzinnym przy ulicy [...] w T.. Postępowanie w tym przedmiocie wszczęte zostało pismem z dnia 9 grudnia 2020 r. skutek wniosku skarżących z dnia 3 grudnia 2020 r. Następnie organ dwukrotnie wzywał skarżących, reprezentowanych przez fachowego pełnomocnika, do uzupełninia, w terminie 14 dni od daty otrzymani pisma, dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia sprawy (pisma z dnia 14 grudnia 2020 r. oraz z dnia 1 lutego 2021 r.) a po częściowym tylko uzupełnieniu tych dokumentów przy piśmie z dnia 26 lutego 2021 r., pismem z dnia 9 marca 2021 r. zwrócił się do Urzędu Miasta T. - Wydział Budownictwa o nadesłanie niezbędnych dokumentów. Jak wynika z akt sprawy przy piśmie z dnia 18 maja 2021 r. Kierownik Referatu Administracji Budowalnej Urzędu Miasta w T. przesłał do organu archiwalną dokumentację dotyczącą przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Wówczas organ wezwaniem z dnia 20 maja 2021 r. zawiadomił o zamiarze przeprowadzenia w dniu 7 czerwca 2021 r. oględzin w sprawie, zobowiązując nadto skarżących do przedłożenia posiadanych dokumentów mogących przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Do akt sprawy załączony został protokół z przeprowadzonych oględzin. Pismem z dnia 12 sierpnia 2021 r. organ powiadomił o wydaniu w sprawie decyzji kończącej postępowanie w sprawie, tj. decyzji z dnia [...] r. o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania garażu na pomieszczenie mieszkalne w wymienionym powyżej budynku, która dołączona została do pisma. Zgodnie z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa. Zatem powyższy przepis znajdzie zastosowanie, gdy organ, którego bezczynność czy przewlekłość postępowania zaskarżono, w dacie orzekania przez sąd administracyjny nadal powstrzymuje się od wydania aktu lub dokonania określonej czynności w sprawie. Ustanie bezczynności przed datą rozstrzygania przez sąd czyni bowiem niemożliwym uwzględnienie skargi w ramach uprawnień wynikających z wymienionego powyżej art. 149 ustawy, Sąd nie może bowiem zastosować sankcji określonej w art. 149 § 1 ustawy i zobowiązać organu do wydania aktu, który przed dniem orzekania został wydany, albo zobligować organ do podjęcia czynności, która wcześniej została dokonana. Taka sytuacja nastąpiła w niniejszej sprawie, gdzie w dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. zakończył postępowanie wydaniem decyzji, którą umorzył postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania garażu na pomieszczenie mieszkalne. W tych okolicznościach brak było podstawy do wydania orzeczenia przewidzianego w art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. wydanie przedmiotowej decyzji wyłącza możliwość uwzględnienia skargi w tym zakresie przez sąd, a postępowanie sądowoadminsitracyjne w przedmiocie bezczynności organu staje się bezprzedmiotowe i stąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy podlega umorzeniu. Dodać w tym miejscu należy, że Sąd nie ocenia tej decyzji pod względem merytorycznym, a istotny jest sam fakt wydania tej decyzji. Rozstrzygając z kolei w zakresie przewlekłości prowadzonego postępowania, nie może budzić wątpliwości, że postępowanie to prowadzone było przewlekle. Wprawdzie prawidłowe przeprowadzenie postępowania uzależnione było od zgromadzenia odpowiedniego materiału dowodowego dla dokładnego ustalenia stanu faktycznego, przeprowadzenia oględzin obiektu, porównania z dostępnymi dokumentami, jednak nie można nie zauważyć, że sprawa nie została załatwiona w terminach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego i trwała zbyt długo. Przez to doszło do naruszenia przepisów o terminach załatwiania spraw. Jednak uwzględniając czas załatwiania sprawy przez organ, przekroczenie terminów przez skarżony organ nie było rażące, dlatego Sąd stwierdził, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stąd też Sąd nie uznał żądania strony wynikającego z treści art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz skarżących po 500 zł i w tym zakresie skargę oddalił. Żądanie to nie jest dla Sądu wiążące, gdyż wskazany przepis przewiduje jedynie możliwość wymierzenia grzywny organowi lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Celem tego środka jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ. Jednocześnie zastrzec należy, że przyznanie sumy pieniężnej jako środek dyscyplinująco-represyjny, powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach przewlekłości w załatwieniu sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1558/20). Chodzi o takie sytuacje, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jednak w realiach rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu, żadna z przywołanych powyżej okoliczności nie zachodzi, przez co Sąd nie znalazł podstaw do tego, aby korzystając z uprawnienia, o którym mowa w art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnić wniosek skarżących o przyznanie sumy pieniężnej od organu. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 cytowanej powyżej ustawy. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 tej ustawy.