III SA/Gl 1032/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Adam Gołuch, Protokolant Specjalista Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2025 r. sprawy ze skargi R sp. z o.o. w C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 18 października 2024 r. nr BP.500.168.2023.0751.KA12.629574 w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę. R Sp. z o.o. w C. (dalej w skrócie jako "Spółka" lub "Skarżąca") wniosła skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (w skrócie jako "GITD" lub "Organ") z 18 października 2023 r. o numerze BP.500.168.2023.0751.KA12.629574. Decyzją tą GITD utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 19 maja 2023 r., nr [...], o nałożeniu na Spółkę kary pieniężnej w wysokości 25 000 złotych. Stan faktyczny, który legł u podstaw tych decyzji był następujący; W marcu 2023 r. przeprowadzono kontrolę w Spółce, a jej przedmiotem było przestrzeganie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. w Dz.U. z 2024 r. poz. 728 ze zm., w skrócie jako "u.t.d".) oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (t.j. w Dz.U z 2024 r., poz. 220) w zakresie dotyczącym okresów prowadzenia pojazdu i obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowcy. W wyniku kontroli stwierdzono następujące naruszenia postanowień złącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym: 1. Ip. 1.5 - niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 ustawy o transporcie drogowym, w wymaganym terminie, sankcjonowane karą pieniężną w wysokości 800 złotych - za każdą zmianę; 2. Ip. 5.1 - przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 9 godzin w sytuacji, gdy kierowca dwukrotnie w danym tygodniu wydłużył jazdę dzienną do 10 godzin o czas od 1 godziny do mniej niż 2 godzin, sankcjonowane karą pieniężną w wysokości 150 złotych; 3. Ip. 5.2 - przekroczenie dziennego czasu prowadzenia pojazdu powyżej 10 godzin w sytuacji, gdy jego wydłużenie w danym tygodniu było dozwolone, o czas do mniej niż 1 godziny, sankcjonowane karą pieniężną w wysokości 100 złotych; 4. Ip. 5.4 - przekroczenie maksymalnego dwutygodniowego czasu prowadzenia pojazdu o czas do mniej niż 10 godzin, sankcjonowane karą pieniężną w wysokości 250 złotych; 5. Ip. 5.5 - skrócenie wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego, o czas do 1 godziny, sankcjonowane karą pieniężną w wysokości 100 złotych, o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin i 30 minut, sankcjonowane karą pieniężną w wysokości 200 złotych oraz za każdą rozpoczętą godzinę powyżej 2 godzin i 30 minut, sankcjonowane karą pieniężną w wysokości 350 złotych 6. Ip. 5.6 - niespełnienie wymogu dzielonego dziennego okresu odpoczynku: skrócenie drugiej części odpoczynku dzielonego o czas do 1 godziny, sankcjonowane karą pieniężną w wysokości 100 złotych oraz skrócenie drugiej części odpoczynku dzielonego o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin, sankcjonowane karą pieniężną w wysokości 200 złotych; 7. Ip. 5.7 - skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego - zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej o czas do 1 godziny, sankcjonowane karą pieniężną w wysokości 150 złotych oraz o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin, sankcjonowane karą pieniężną w wysokości 350 złotych; 8. Ip. 5.10 - przekroczenie 6 kolejnych okresów 24-godzinnych od uprzedniego tygodniowego okresu odpoczynku o czas do mniej niż 3 godzin, sankcjonowane karą pieniężną w wysokości 350 złotych; 9. Ip. 5.11 - przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas do mniej niż 30 minut, sankcjonowane karą pieniężną w wysokości 100 złotych oraz o czas od 30 minut do mniej niż 1 godzina i 30 minut, sankcjonowane karą pieniężną w wysokości 250 złotych; 10. Ip. 6.3.8 - niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy - za każdy wpis, sankcjonowane karą pieniężną w wysokości 50 złotych; 11. Ip. 6.3.11 - niepoprawne operowanie przełącznikiem tachografu umożliwiającym zmianę rodzaju aktywności kierowcy - za każdy dzień, sankcjonowane karą pieniężną w wysokości 100 złotych, maksymalnie 1000 złotych; 12. Ip. 6.3.16 - nieudostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek oraz pobranych i przechowywanych danych z karty kierowcy i tachografu cyfrowego - za każdy dzień w odniesieniu do każdego kierowcy, sankcjonowane karą pieniężną w wysokości 500 złotych; 13. Ip. 6.3.17 - naruszenie obowiązku terminowego pobierania danych z karty kierowcy - za każdego kierowcę, sankcjonowane karą w wysokości 500 złotych. Jako podstawę prawną swej decyzji Organ wskazał przepisy: art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, w skrócie "k.p.a."), art. 4 pkt 22, art. 1a ust. 1-4 i 7, art. 14, art. 92a ust. 1, 3, 5 i 7, art. 92b ust. 1, art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym , Ip. 1.5, Ip. 5.1, Ip. 5.2, Ip. 5.4, Ip. 5.5, Ip. 5.6, Ip. 5.7, Ip. 5.10, Ip. 5.11, Ip. 6.3.8, Ip. 6.3.11, Ip. 6.3.16, Ip. 6.3.17 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, art. 4, art. 6, art. 7, art. 8 i art. 10 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE. L. z 2006 r. Nr 102, str. 1 ze zm.), art. 32, art. 33 i art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 60, str. 1 ze zm.), art. 1 ust. 1 - 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie danych odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców, zwanego dalej "rozporządzenie 581/2010" (Dz. U. UE. L. z 2010 r. Nr 168, str. 16). W skardze na tę decyzję Spółka zarzuciła Organowi: 1. naruszenie przepisów procesowych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. przez niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności przez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, zaniechanie ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie, czy wykonywane przez Skarżącą czynności stwierdzone protokołem kontroli wynikały z nieprawidłowego oraz wyłącznie zawinionego przez nią niewłaściwego wykonywania działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług transportowych oraz czy Skarżąca miała wpływ na powstanie naruszeń, a także nie ustalenie czy naruszenia mogły nastąpić wskutek zdarzeń i okoliczności, których Skarżąca nie mogła przewidzieć, b) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a oraz art. 7a § 1 k.p.a. przez nieprawidłową, sprzeczną z zasadami logicznego rozumowania ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów, w następstwie której organ administracyjny uznał, że brak było podstaw do przyjęcia, że naruszenia prawa nastąpiły wskutek zdarzeń lub okoliczności, których Skarżąca nie mogła przewidzieć, w szczególności, że dowody zgromadzone w niniejszej sprawie jednoznacznie wskazują, że Skarżąca nie mogła zapobiec zachowaniu kierowców zatrudnionych w swojej firmie powodujących naruszenia, gdyż Skarżąca nie wymagała od kierowców wykonywania swoich obowiązków pracowniczych w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa w transporcie drogowym, a dotychczasowa nienaganna postawa kierowców w najmniejszym stopniu nie zobowiązywała go do zastosowania innych środków nadzoru, tym bardziej, że podobne zachowania kierowców w przeszłości nie miały miejsca, a te które wystąpiły wskazują w większości jedynie na minimalne uchybienia, w szczególności w związku z tym, że w firmie skarżącego prowadzone były częste szkolenie oraz sprawowany jest nadzór pracowniczy, c) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wyczerpującego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w tym niezbadanie wnikliwie, czy zachodzą przesłanki z art. 92b i 92c ustawy o transporcie drogowym wyłączające odpowiedzialność administracyjną przedsiębiorcy - Skarżącej, d) naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób zakładający od samego początku dokonanie przez Skarżącą zarzucanych naruszeń bez oceny i rozpatrzenia okoliczności określonych w art. 92b ust. 1 oraz art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, co stanowi działanie organu z naruszeniem zasady proporcjonalności, bezstronności oraz równego traktowania, e) naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji przez naruszenie zasady równego traktowania oraz zasady proporcjonalności w zakresie zaniechania przez Organ administracyjny utrzymania równowagi między niekorzystnymi skutkami wydanej decyzji dla Skarżącej a celami, które są realizowane w zakresie ustawy o transporcie drogowym, w szczególności w zakresie zasad nakładania kary pieniężnej określonej w art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, co skutkowało niewłaściwym wyborem przez organ środków oddziaływania dla osiągnięcia celów założonych przez ustawodawcę w regulacji ustawy o transporcie drogowym, które powinny być możliwie najmniej uciążliwe dla podmiotów, wobec których mają być zastosowane lub dolegliwe w stopniu nie większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego; a) przepisu art. 92b ust. 1 oraz art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a przez niewłaściwe przyjęcie przez Organ administracyjny, że to strona skarżąca powinna udowodnić okoliczności objęte hipotezą wskazanego przepisu, skoro wywodzi z niej skutki prawne mające uwolnić ją od odpowiedzialności za ewentualne zarzucane naruszenia, podczas gdy to Organ powinien rozważyć, czy nałożenie na przewoźnika kary pieniężnej w okolicznościach sprawy realizuje cel ustawy o transporcie drogowym, czy wymierzona kara pieniężna narusza zasadę proporcjonalności, która nakazuje organom państwowym użycie jedynie takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia konkretnego celu, b) naruszenie przepisu art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przez pominięcie przez Organ przy analizie przesłanek pozwalających na odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej ustalenia okoliczności, w jakich nastąpiło naruszenie, przyczyn powstałego naruszenia, okoliczności towarzyszących, postawy Skarżącego w trakcie i po przeprowadzeniu kontroli i ujawnieniu naruszenia, a w szczególności organ nie uwzględnił następujących okoliczności: ilości zatrudnionych w przedsiębiorstwie kierowców w okresie kiedy miałoby dojść do naruszenia przepisów, sytuacji, w jakich doszło do naruszenia przepisów, przyczyn powstałego naruszenia, postawy Skarżącej w trakcie i po przeprowadzeniu kontroli, braku podobnych naruszeń popełnionych przez Skarżącą zarówno przed, jak i po przeprowadzonej kontroli i stwierdzonym naruszeniu, braku dopuszczania się naruszeń przez Skarżącą w zakresie wykonywania transportu drogowego oraz przestrzeganie obowiązków wynikających w szczególności z ustawy o transporcie drogowym, o proporcjonalności nałożonej kary, stałego szkolenia pracowników zatrudnionych przez Skarżącą w zakresie przestrzegania przepisów prawa transportowego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U. z 2024 r., poz. 935, w skrócie jako "p.p.s.a.’) oraz o na podstawie przepisu art. 200 tej ustawy o zasądzenie na swą rzecz od Organu kosztów postępowania sadowego. Organ wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że odpowiedzialność za naruszenia przepisów usankcjonowane w u.t.d. nie opiera się na zasadzie winy, a do nałożenia kary pieniężnej wystarczy sam fakt stwierdzenia naruszenia. Wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia przepisów tej ustawy jest ściśle określona i organy administracyjne nie mają możliwości jej miarkowania. Dalej Organ stwierdził, że wysokość kar nie została pozostawiona uznaniu organów, które nie mogą nałożyć kary w innej wysokości, niż określona w załączniku do ustawy. Decyzja o nałożeniu kary ma charakter związany i w razie stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego, organ - co do zasady - zobowiązany jest do ustalenia kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku i nałożenia jej w wysokości nie wyższej, niż wynikająca z art. 92a ust. 3-5 u.t.d. Kary te są nakładane w trybie administracyjnym, zaś odpowiedzialność ta nie ma charakteru karnego, nie jest zatem oparta na zasadzie winy. Odstąpienie od nałożenia kary i zwolnienie się przez wykonującego przewóz przewoźnika z odpowiedzialności możliwe jest jedynie w sytuacji wystąpienia okoliczności przewidzianych w art. 92b i art. 92c u.t.d. Niezbędnym elementem odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości jest zatem wykazanie przez przedsiębiorcę, że nie przyczynił się on swoim zachowaniem do ich powstania. Musi on wykazać takie okoliczności i zdarzenia, które nie są przewidywalne, a więc typowe i zwyczajne w działalności polegającej na wykonywaniu przewozu w transporcie drogowym. Ciężar dowodu w zakresie zaistnienia przesłanek z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. spoczywa na stronie postępowania. Natomiast określone w art. 92c ust. 1 pkt 1 przesłanki wyłączające odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy odnoszą się wyłącznie do sytuacji wyjątkowych, ponadprzeciętnych, odbiegających od standardowych stanów faktycznych, których profesjonalny przedsiębiorca przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności, nie był w stanie przewidzieć, a co za tym idzie nie miał wpływu na ich powstanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko. Skarga nie może być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa ani procesowego, ani materialnego. Nie zachodzą przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. do uchylenia tej decyzji. Stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia ma charakter bezsporny w tym sensie, że Spółka nie kwestionuje stwierdzonych w trakcie kontroli uchybień, które stały się podstawą wymierzenia kary. Zarzuty Spółki o naruszeniu przez Organ wymienionych tu wcześniej przepisów k.p.a. dotyczą braku dalszych ustaleń co do okoliczności, które mogłyby wpłynąć na ocenę, czy uchybienia te były przez Spółkę zawinione, czy Spółka miała wpływ na ich powstanie, czy mogła je przewidzieć z wnioskiem końcowym, że w sprawie nie ustalono okoliczności istotnych z punktu widzenia przepisów art. 92b oraz 92c u.t.d. skutkujących wyłączeniem odpowiedzialności przewoźnika. Zarzut ten nie jest trafny. Słusznie wskazał w tym zakresie Organ, że ciężar udowodnienia tych okoliczności spoczywał na Spółce. To obowiązkiem przewoźnika jest wykazanie tych okoliczności i przedstawienie, a przynajmniej zawnioskowanie, dowodów na ich potwierdzenie. Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych, a jako przykład tego rodzaju orzeczeń wskazać można wyroki NSA z 11 grudnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1324/21 oraz wyrok z tego samego dnia w sprawie o sygn. akt II GSK 1395/21 (wszystkie powołane w tym uzasadnieniu wyroki sadów administracyjnych są dostępne w Bazie orzeczeń na www.nsa.gov.pl). U podstaw takiego poglądu leży założenie, że transport drogowy jest działalnością gospodarczą ściśle regulowaną przepisami prawa. Podejmujący się takiej działalności przedsiębiorca obowiązany jest sprostać tym wymaganiom, a jeśli w jego działalności mają miejsce zdarzenie sprzeczne z prawem, to obowiązkiem przewoźnika jest wykazać, że były to okoliczności, których nie mógł przewidzieć, którym nie mógł zapobiec. Wymaganie, by to organ obowiązany był to wykazać jest nielogiczne, ponieważ sprowadza się do twierdzenia, że to organ ma wykazać okoliczności, o których wiedzę ma przewoźnik i to on dysponuje ewentualnymi dowodami w tym kierunku. Poza rozkładem ciężaru dowodowego pozostaje jeszcze jedna kwestia, mianowicie ocena tych okoliczności sprawy na które wskazała Skarżąca. Otóż nie jest okolicznością wyłączającą odpowiedzialność przewoźnika naruszanie przepisów przez zatrudnionych przez niego kierowców. Nie jest to okoliczność nadzwyczajna, nieprzewidywalna i niezależna od przedsiębiorcy, może natomiast być uznana za wynik braku właściwych rozwiązań organizacyjnych. Fakt, że przez 12 miesięcy objętych kontrolą dopatrzono się 13 różnorodnych naruszeń obowiązujących przepisów, może świadczyć o braku nadzoru ze strony przedsiębiorcy, o ile nie o tolerowaniu tego rodzaju sytuacji. W wyroku NSA z 25 lutego 2025 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II GSK 2158/22, Sąd stwierdził, że Samowolne działanie kierowcy, którym przedsiębiorca posługuje się przy wykonywaniu działalności, w żadnym razie nie może zostać zakwalifikowane jako zdarzenie spowodowane wystąpieniem nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych i niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., a w istocie rzeczy jest ono wyłącznie skutkiem niewłaściwej organizacji pracy samego przedsiębiorstwa oraz wynikiem braku właściwych rozwiązań mających na celu zdyscyplinowanie pracownika. W innym wyroku NSA stwierdził, że Okolicznościami, o których mowa art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Nie jest tego rodzaju okolicznością nieprawidłowe wykonywanie obowiązków przez zatrudnionych przez przedsiębiorcę kierowców (wyrok NSA z 11 grudnia 2024 r., sygn. akt II GSK 0114/21). Rozstrzygający niniejszą sprawę Sąd podziela ten pogląd. Sąd nie dopatrzył się po stronie orzekających w sprawie organów naruszenia zasady proporcjonalności ujętej w skardze w zarzucie naruszenia art. 8 k.p.a. w zw. z art. 31 Konstytucji. Kary orzekane na podstawie przepisu art. 92 u.t.d. mają charakter penalny i prewencyjny. Ze swej natury mają być dotkliwe dla przedsiębiorcy, który narusza prawo. Dotkliwość ta ma swe granice wyznaczone przepisami prawa, określającymi ich wysokość, tak co do poszczególnych naruszeń, jak i łącznej wysokości kary, co w przypadku Spółki znalazło wyraz w zastosowaniu przepisu art. 92a ust. 5 u.t.d. i ograniczeniu sumy kar do 25.000 zł. W przypadku wysokości orzeczonych kar, w kontekście zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności, istotne jest to, że orzeczenie to ma charakter związany, a wysokość kar jest określona w przepisach. W przypadku stwierdzenia naruszeń przepisów o transporcie drogowym właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję o nałożeniu kary w wysokości wynikającej z przepisów prawa. Nie ma tu miejsca na uznanie organu tak co do wydania decyzji, jak i wysokości orzeczonych kar. W tej sytuacji zarzut naruszenia zasady proporcjonalności dotyczy stanu prawnego, a nie konkretnego orzeczenia właściwego organu. Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że zarzuty skargi są nieuzasadnione i dlatego oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.