III SA/Gl 1039/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Asesor WSA Adam Pawlyta, Protokolant specjalista Agnieszka Wita-Łyskawa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2023 r. nr 11/12/2023/OD w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 29 czerwca 2017 r. nr 12-9330/OD-11/WOKS/2017 Dyrektor Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach (dalej: Dyrektor ŚOW NFZ, organ) oddalił odwołanie M.N. - Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej P w S. (dalej: Skarżący) od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne, w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne udzielane w znieczuleniu ogólnym, kod postępowania [...]. Z akt administracyjnych wynika, że 5 kwietnia 2017 r. Dyrektor ŚOW NFZ, działając na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. 2017 r. poz. 1938 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach) ogłosił postępowanie prowadzone w trybie konkursu ofert, poprzedzające zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od 1 lipca 2017 r. do 30 czerwca 2022 r. Ogłoszenie dotyczyło świadczeń na obszarze obejmującym powiat [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], B., C., D., G., J.,J., K., M., P., R., R., S. S., S., T., Z., Z.. W sprawie wpłynęły 4 oferty, w tym oferta Skarżącego. W części niejawnej postępowania, na podstawie art. 148 ustawy o świadczeniach i rozporządzenia Ministra Zdrowia z 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1372 ze zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie kryteriów) dokonano merytorycznej oceny ofert i w następstwie tego 7 czerwca 2017 r. komisja konkursowa ogłosiła rozstrzygnięcie postępowania, dokonując wyboru trzech ofert. Oferta Skarżącego nie została wybrana, w związku z czym złożył on odwołanie. Na skutek wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, Dyrektor ŚOW NFZ decyzją z 15 listopada 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję własną z 29 czerwca 2017 r. Decyzja ta była kolejną decyzją wydaną przez organ w sprawie na skutek wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Dyrektora ŚOW NFZ z 29 czerwca 2017 r. oddalającą odwołanie. Poprzednie decyzje organu z 24 lipca 2017 r. nr [...] i 6 sierpnia 2018 r. nr [...], zostały uchylone wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 16 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 841/17 i z 8 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Gl 910/18. W wyroku WSA w Gliwicach z 16 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 841/17 wskazał, że na uchybienia w postępowaniu konkursowym związanymi z oceną ofert i stosowaną punktacją. W konsekwencji uchylił zaskarżoną decyzję organu z 24 lipca 2017 r. Po ponownym przeanalizowaniu sprawy organ wydał decyzję z 6 sierpnia 2018 r. Skarżący złożył na nią skargę. W wyroku z 8 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Gl 910/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zweryfikował, czy organ zastosował się do wytycznych udzielonych w poprzednim orzeczeniu sądowym. Sąd stwierdził, że organ nie uwzględnił wytycznych wyrażonych w poprzednim wyroku. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję z 6 sierpnia 2018 r. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania wymierzenia organowi grzywny oraz zasądzenia kosztów postępowania z tytułu niewykonania wyroku z 16 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/GI 841/17 wskazał, że żądanie takie nie znajduje umocowania w prawie i oddalając skargę w tej części. Dyrektor ŚOW NFZ dokonał ponownej, trzeciej już oceny wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie jego sprawy i decyzją z 15 listopada 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję własną z 29 czerwca 2017 r. Również i to rozstrzygnięcie zostało poddane ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na skutek skargi Skarżącego, który wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zobowiązanie organu do podpisania umowy na świadczenia z zakładem opieki zdrowotnej skarżącego. Nadto wniósł o wymierzenie Dyrektorowi ŚOW NFZ grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i zasądzenie kosztów postępowania z tytułu niewykonania wyroku WSA sygn. akt. IV SA/Gl 841/17 oraz IV SA/Gl 910/18. Po rozpatrzeniu tej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 31 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 26/20 uchylił zaskarżoną decyzję organu z 15 listopada 2019 r., oddalił skargę w pozostałym zakresie i orzekł o kosztach postępowania. Badając zaskarżoną decyzję przez w kontekście wcześniejszych wyroków wydanych w sprawie Sąd doszedł do przekonania, że organ nadal nie wykonał najistotniejszego z zawartych w nich zaleceń tj. nie przedstawił w sposób jasny i poddający się weryfikacji sądowej ile punktów i za spełnienie jakich warunków otrzymali poszczególni oferenci w ramach określonych kryteriów. Nie spełnia tego warunku ogólne stwierdzenie organu, że przyznana punktacja jest konsekwencją przypisania poszczególnym pozycjom oferty punktacji przez system komputerowy obsługujący pracę komisji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor ŚOW NFZ zaskarżając ten wyrok w zakresie orzeczenia o uchyleniu zaskarżonej decyzji z 15 listopada 2019 r. i co do kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił uzasadnienie wniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GSK 317/21 oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu wyroku podkreślił, że organ w rzeczywistości nie wykonał wszystkich wytycznych zawartych w poprzednich wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, przy czym dotyczy to w szczególności kwestii oceny spełnienia kryteriów związanych z "dysponowaniem" przez oferenta lekarzem o dwóch specjalizacjach. Organ nadal albo nie rozumie wypowiedzi płynących z wcześniejszych orzeczeń albo też nie chce ich zrozumieć forsując tezę odmienną do prezentowanej w wiążących go orzeczeniach. Ponadto, co Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za całkowicie niedozwoloną praktykę w sprawach dotyczących oceny rozstrzygnięć konkursowych organ, po dokonaniu oceny przez sąd administracyjny w istocie poszerzył w sposób bezprawny argumentację, mającą świadczyć za niezasadnością twierdzenia oferenta o spełnianiu kryteriów konkursu, wskazując na naruszenia zaistniałe po jego stronie, które nigdy wcześniej nie były przedmiotem nie tylko rozważań komisji konkursowej, ale także i samego organu. Chodzi w tym przypadku o kwestię harmonogramu pracy lekarza o dwóch specjalnościach. Poza tym organ nie zastosował się do wiążących wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyrażonych zwłaszcza w wyroku z 8 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Gl 910/18, co już samo przez się, wobec braku jakiegokolwiek zarzutu, który dotyczyłby art. 153 p.p.s.a., świadczy o niezasadności skargi kasacyjnej. Dyrektor ŚOW NFZ po ponownym wszczęciu sprawy związanej z wniesionym przez Skarżącego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 05 lipca 2017 r. decyzją nr [...] z 8 sierpnia 2023 r. umorzył postępowanie w całości. W jej uzasadnieniu wyjaśnił, że w związku z upływem terminu obowiązywania umów na realizację świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne, świadczenia ogólnostomatologiczne w znieczuleniu ogólnym, które obejmowały okres od 01 lipca 2017 r. do 30 czerwca 2022 r. postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Wyznaczony okres obowiązywania umów wynikał z treści obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, w tym art. 156 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Zawarte umowy zostały zrealizowane, a środki finansowe przeznaczone na ten cel zostały wydatkowane. W obecnym stanie faktycznym nie jest możliwe zawarcie umowy o udzielanie świadczeń na okres wskazany w ogłoszeniu dotyczącym przedmiotowego postępowania. Nie może stanowić bowiem podstawy prowadzenia postępowania hipotetyczna możliwość stosowania przepisu prawa materialnego, który ze względu na określoną sytuację faktyczną nie ma możliwości bycia wykonanym. Bezprzedmiotowość postępowania jest w tym przypadku skutkiem zmiany w okolicznościach faktycznych i uniemożliwia osiągnięcie celu postępowania, a rozstrzygniecie merytoryczne byłoby niemożliwe do wykonania. Spełnione zostały przewidziane w art. 105 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przesłanki do umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego. W skardze Skarżący po zreferowaniu stanu sprawy stwierdził, że komisja konkursowa wyrządziła mu szkodę poprzez odjęcie mu 9 punktów w konkursie, co jest przestępstwem określonym w art.231 §1 K.K. Zgodnie z art 77 ust 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Natomiast podstawę odpowiedzialności Skarbu Państwa za ewentualną szkodę stanowią art. 417 §1 i 2 k.c. Po przeprowadzonych negocjacjach na lata 1 lipca 2017 r. do 30 czerwca 2022 r. oferta Skarżącego opiewała na kwotę 3 550 000 zł. Do tej kwoty Skarżący doliczył odsetki ustawowe, które na dzień dzisiejszy wynoszą 1 704 047,86 złotych. Skarżący podkreślił, że Dyrektor ŚOW NFZ w rzeczywistości nie wykonał wszystkich wytycznych zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Konsekwencją takiego działania jest nie podpisanie ze Skarżącym umowy na świadczenie usług stomatologicznych i w przyszłości pozbawienie go dodatkowych punktów rankingowych za kontynuacje udzielania świadczeń. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ŚOW NFZ podtrzymując swoje stanowisko w sprawie wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził także, że ewentualne roszczenia związane z brakiem zawarcia umowy Skarżący winien dochodzić w ramach postępowania cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 poz. 1634) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz.1634 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Natomiast według art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. W okolicznościach tej sprawy należy przypomnieć, że zgodnie z art. 154 ust. 3 ustawy o świadczeniach, po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie. Stosownie natomiast do art. 154 ust. 7 tej ustawy, w przypadku uwzględnienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przeprowadza się postępowanie w trybie rokowań ze świadczeniodawcą, który złożył wskazane odwołanie. Wyjątek od tej reguły dotyczy przypadku, gdy z opisu przedmiotu zamówienia wynika, że umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawiera się z jednym świadczeniodawcą na danym obszarze, jednak z sytuacją taką nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Zestawienie powołanych przepisów z treścią art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach prowadzi do wniosku, że odwołanie otwierać ma świadczeniodawcy, którego interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, drogę do zawarcia umowy w trybie rokowań. Jak stwierdził NSA w wyroku z 29 października 2021 r., sygn. akt II GSK 808/21, przewidziane ustawą o świadczeniach odwołanie otwierać ma świadczeniodawcy - którego interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej - drogę do zawarcia umowy w trybie rokowań. W rozpatrywanej sprawie bezsporne pozostaje, że przed dniem wydania decyzji będącej przedmiotem kontroli sądowej umowy zawarte ze świadczeniodawcami, których oferty zostały wybrane, zostały wykonane i upłynął określony warunkami konkursu okres, w którym świadczenia opieki zdrowotnej na podstawie tych umów miały być realizowane. W doktrynie i judykaturze rysują się pewne różnice poglądów co do tego, czy zawarcie i wykonanie umów w związku z upływem określonego warunkami konkursu okresu realizacji świadczeń stanowi samoistną podstawę do oddalenia odwołania ze względu na brak przesłanki uwzględnienia żądania, czy powoduje, że przestaje istnieć sprawa w znaczeniu materialnoprawnym, co stanowi trwałą i nieusuwalną przeszkodę w kontynuowaniu postępowania odwoławczego, prowadzącą do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (por. A. Wróbel [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII., M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, opubl. Wolters Kluwer Polska 2020, komentarz do art. 105 k.p.a. oraz wyrok NSA z 16 stycznia 2019 r., sygn. akt sygn. II GSK 1773/18). Sąd podziela pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 29 października 2021 r., sygn. akt II GSK 808/21, że nie ma możliwości zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w sytuacji, gdy upłynął okres, którego dotyczyło postępowanie i zostały w pełni wydatkowane środki finansowe przeznaczone na realizację świadczeń, których konkurs dotyczył. Tym samym w okolicznościach sprawy przestały istnieć materialnoprawne podstawy do jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Kwestionowane przez Skarżącego umorzenie postępowania administracyjnego jest więc oczywistą konsekwencją stanowiska, że prawnie niedopuszczalne jest rozstrzygnięcie przez organ co do meritum sprawy w przedmiocie konkursu ofert na zawarcie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej mimo zakończenia okresu kontraktowania świadczeń i wydatkowania środków przeznaczonych na ten cel. W ocenie Sądu powyższe skutkowało koniecznością uznania, że w sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością w rozumieniu art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.) uniemożliwiającą dalsze procedowanie, czego konsekwencją winno być umorzenie postępowania administracyjnego. Wskazać trzeba, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła taki charakter w toku postępowania administracyjnego. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że w sprawie zaistniała bezprzedmiotowość orzekania z uwagi na upływ okresu, jakiego dotyczyło sporne postępowanie konkursowe tj. od 1 lipca 2017 r. do 30 czerwca 2022 r. Podpisane na ten okres umowy na wykonywanie świadczeń zostały już zrealizowane, a co się z tym wiąże, także przeznaczone na to środki zostały wydatkowane. Nie jest obecnie dopuszczalne merytoryczne rozpatrzenie wniesionego odwołania Skarżącego od rozstrzygnięcia Komisji Konkursowej o wyborze oferentów, tak jak nie jest możliwe zawarcie ze Skarżącym umowy na wykonywanie świadczeń za okres, który już minął. Dodać też należy, że upływ okresu, którego dotyczyło postępowanie w rozpoznawanej sprawie, do czego doszło przed ponownym merytorycznym rozpatrzeniem odwołania Skarżącego spowodował dezaktualizację wytycznych zawartych w wyrokach WSA w Gliwicach z dnia 16 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 841/17; z dnia 8 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Gl 910/18 oraz z 21 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 26/20 i wyroku NSA z 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt II GSK 317/21. Tym samym odpadły podstawy do kontynuacji tego postępowania. Ustalenie istnienia przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego stwarza obowiązek zakończenia postępowania decyzją o charakterze procesowym - z uwagi na brak podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego stanowiłoby zaś o jego wadliwości, mającej istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 29 października 2021 r., sygn. akt II GSK 808/21). Podsumowując, w przypadku wystąpienia przesłanki do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, jej wyłącznie procesowy charakter oznacza, że w postępowaniu administracyjnym nie podlegają badaniu, a w przypadku ewentualnego późniejszego postępowania sądowego nie podlegają kontroli zarzuty odnoszące się do przedmiotu odwołania, w tym merytoryczne przesłanki towarzyszące rozstrzygnięciu konkursu ofert. Wskazać należy, że pogląd powyższy znajduje potwierdzenie w orzecznictwie NSA (por. wyrok NSA z 1 lipca 2020 r., sygn. II GSK 366/20; wyrok NSA z 16 stycznia 2019 r., sygn. II GSK 1773/18). Mając na uwadze powyższe, stwierdzić trzeba, że Dyrektor ŚOW NFZ prawidłowo orzekł o umorzeniu postępowania w całości w oparciu o art. 105 k.p.a. Sprawa podnoszona przez Skarżącego tj. żądanie wypłaty odszkodowania z tytułu bezprawnych działań Dyrektora ŚOW NFZ jest roszczeniem cywilnoprawnym, które może być dochodzone jedynie przed sądem powszechnym. Odpowiedzialność odszkodowawcza władzy publicznej została uregulowana w przepisach art. 417, art. 4171 i art. 4172 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 z późn. zm.; dalej: k.c.). Zgodnie z art. 417 k.c. za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. Sprawa dotycząca stosunków z zakresu prawa cywilnego jest sprawą cywilnoprawną w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 1805 z późn. zm.). Wskazane roszczenie odszkodowawcze może być dochodzone wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że sprawy dotyczące zapłaty odszkodowania czy zadośćuczynienia mają niewątpliwie charakter cywilnoprawny i nie podlegają rozstrzyganiu w formie decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 3033/17; wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2902/17). Wobec powyższego Sąd działając na podstawie art.151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.