III SA/Gl 1116/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Protokolant Starszy referent Weronika Leśniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Powiatu Żywieckiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 26 września 2025 r. nr NPII.4131.1.578.2025 w przedmiocie uchwały Rady Powiatu w sprawie ustalenia przebiegu drogi powiatowej oddala skargę. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Nr NPII.4131.1.578.2025 z 26 września 2025 r., Wojewoda Śląski (dalej: organ, organ nadzoru, Wojewoda) stwierdził nieważność uchwały Nr XX/161/2025 Rady Powiatu w Żywcu (dalej: skarżąca, Rada) z dnia 25 sierpnia 2025 r. w sprawie ustalenia przebiegu drogi powiatowej 1469 S (Al. Wolności, al. Legionów), w całości, jako sprzecznej z art. 6a ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 889), dalej jako: u.d.p. oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.), dalej jako: Konstytucja RP. Podstawą prawną wydanego rozstrzygnięcia był art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 107, dalej jako: "u.s.p.") . Uzasadniając rozstrzygnięcie organ nadzoru wskazał, że na sesji w dniu 25 sierpnia 2025 r. Rada podjęła uchwałę Nr XX/161/2025 (dalej jako: uchwała) w sprawie ustalenia przebiegu drogi powiatowej 1469 S (Al. Wolności, Al. Legionów). Jako podstawę prawną przedmiotowej uchwały wskazano art. 4 ust. 1 pkt 6 i art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 6a ust. 3 u.d.p. Przebieg drogi przedstawiono w załączniku graficznym do uchwały. Uchwała w sprawie ustalenia przebiegu drogi ma walor aktu powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.p. Nadto, organ wskazał, że przedmiotowa uchwała ustala przebieg istniejącej drogi powiatowej nr 1469 S, której przebieg został już ustalony w uchwale Nr XX/249/2020 Rady Powiatu w Żywcu z dnia 29 grudnia 2020 r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg powiatowych na terenie Powiatu Żywieckiego oraz pozbawienia niektórych dróg statusu dróg powiatowych (Dz. Urz. Woj. Śląskiego, z 2021 r. poz. 355) - w tabeli zawartej w załącznik nr 1 do ww. uchwały pod pozycją numer 66. W ocenie organu nadzoru, Rada podejmując przedmiotową uchwałę naruszyła w sposób istotny art. 2 Konstytucji RP zwłaszcza poprzez naruszenie wynikającej z niego zasady poprawnego prawotwórstwa. Organ zauważył, że Rada w uchwale z dnia 29 grudnia 2020 r. zdecydowała się ustanowić przebieg dróg powiatowych istniejących na terenie powiatu żywieckiego i jak można wywnioskować z brzmienia tytułu i § 1 ust. 1 ww. uchwały - zrobiła to w sposób kompleksowy w stosunku do dróg istniejących na dzień przyjmowania uchwały. Zdaniem Wojewody ustalenie zaktualizowanego przebiegu istniejącej drogi powiatowej nr 1469 S, w ocenie organu nadzoru, powinno nastąpić w drodze zmiany uchwały z dnia 29 grudnia 2020 r., a nie poprzez podejmowanie nowej, odrębnej uchwały ustalającej kolejny raz przebieg dla tejże drogi. Takie działanie może bowiem powodować trudności po stronie adresata ww. aktów normatywnych (to jest uchwały z dnia 29 grudnia 2020 r. i uchwały z dnia 25 sierpnia 2025 r.), co do samodzielnego, precyzyjnego ustalenia jaki jest aktualny przebieg wskazanej wyżej drogi. Taki stan jest nieczytelny dla adresatów norm prawnych, podczas gdy mogą oni od racjonalnego uchwałodawcy oczekiwać stanowienia norm prawnych w taki sposób, aby nie budziły one wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, a także dokonywanych zmian normatywnych. Ponadto według Wojewody powyższe działanie Rady nie daje się pogodzić z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP dyrektywą takiego tworzenia regulacji prawnej, by sytuacja prawna jednostki była czytelna i jednoznaczna, bowiem realizacja tego założenia daje obywatelowi szansę zrozumienia efektów działalności organu uchwałodawczego i pozwala obywatelowi na przewidzenie konsekwencji prawnych jego zachowań, a z ustaleniem przebiegu drogi związanych jest szereg konsekwencji, choćby możliwość pobierania opłat za zajęcie pasa drogowego, czy też odpowiedzialność za naruszenie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Zdaniem Wojewody wprowadzenie de facto zmiany obowiązującej uchwały w drodze przyjęcia samodzielnej, odrębnej uchwały, a nie uchwały zmieniającej, istotnie narusza zasadę poprawnego prawotwórstwa, ponieważ działanie takie może między innymi sugerować, że ta odrębna, samodzielna uchwala rozstrzyga inną sprawę. Nadto organ zauważył że, proste zastosowanie w omawianym przypadku reguły wykładni zamykającej się w paremii lex posterior derogat legi priori (prawo późniejsze uchyla prawo wcześniejsze) może budzić wątpliwości. Nadal bowiem adresat aktu normotwórczego, zapoznając się z treścią uchwały pierwotnej (w publikatorze - Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego) nie będzie posiadał wiedzy, że przebieg jednej ze wskazanych tamże dróg został uaktualniony w odrębnej uchwale, która nie stanowi uchwały zmieniającej uchwałę pierwotną i w żadnej mierze nie odnosi się do uchwały pierwotnej - a zatem sytuacja prawna nadal pozostanie dla adresata normy prawnej nieczytelna. W ocenie organu nadzoru, w powyższym zakresie, Rada podejmując przedmiotową uchwałę naruszyła w sposób istotny art. 2 Konstytucji RP, a zwłaszcza wynikającą z niego zasadę poprawnego prawotwórstwa, co uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały w całości. Nadto, organ nadzoru wskazał, że istotą uchwały podejmowanej w oparciu o art. 6a ust. 3 u.d.p. jest jednoznaczne, jasne i precyzyjne określenie przebiegu istniejących dróg powiatowych. Nie budzi zatem wątpliwości, że z treści takiej uchwały, w tym z załączników stanowiących jej integralną część, powinny wynikać w szczególności oznaczenia ewidencyjne gruntów, po których rada ustaliła przebieg istniejącej drogi powiatowej. Właściwe opisanie przebiegu dróg (w tym wskazujące na numery ewidencyjne działek oraz skalę mapy) ma stworzyć adresatom uchwały możliwość odwołania się do właściwych rejestrów, celem weryfikacji ustalonego przez radę przebiegu drogi. Bez właściwego oznaczenia (opisania) przebiegu drogi odwołanie się do właściwych rejestrów jest niemożliwe, a sama uchwala staje się tym samym niejasna, nieczytelna nieprecyzyjna. Oczywiście samo oznaczenie ewidencyjne działek nie zawsze będzie wystarczające. Dla pełnego zobrazowania przebiegu dróg konieczne jest osadzenie ich w urzędowym dokumencie mapowym. Sporządzona w odpowiedniej skali mapa wraz z jej tytułem, oznaczeniem skali, naniesionymi na nią znakami kartograficznymi i legendą odzwierciedlają dopiero dokładny przebieg drogi ustalony przez Radę. Rada Powiatu, jako organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, zobligowana jest do określenia przebiegu dróg powiatowych w sposób precyzyjny, nie budzący wątpliwości. Wojewoda zaznaczył, że obowiązek jasnego i precyzyjnego określania przebiegu dróg publicznych był niejednokrotnie przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych. W orzecznictwie wyraźnie podkreślona została ranga i rola precyzyjnych załączników graficznych do uchwał oraz skutki ewentualnych naruszeń związanych z nieprawidłowym sporządzeniem załączników określających przebieg drogi publicznej. Za prawnie niedopuszczalną należy uznać sytuację, w której na skutek nieprecyzyjnego ustalenia przez radę przebiegu istniejących dróg powiatowych, kompetencja ta w istocie zostaje subdelegowana na organ wykonawczy powiatu. Organ nadzoru, po dokonaniu analizy treści uchwały oraz załącznika do uchwały stwierdził, że na ich podstawie nie można precyzyjnie ustalić przebiegu drogi określonej w uchwale. W uchwale nie opisano przebiegu drogi - nie wskazano jej początku i końca. Początek i koniec drogi wskazano co prawda w załączonym do uchwały załączniku graficznym, jednakże w załączniku tym nie oznaczono skali, umożliwiającej dokonanie obliczeń poszczególnych odległości w terenie, a także nieoznaczone kierunków świata. W załączniku graficznym do uchwały zaznaczono kolorem niebieskim jedynie wyrys tej drogi w dotychczasowym przebiegu, a kolorem fioletowym wyrys fragmentu drogi, o której przebieg jest zmieniany (wydłużany). Ponadto, w załączniku graficznym nie zidentyfikowano poprawnie terenu, przez który ona przebiega - nie wskazano poprawnie numerów ewidencyjnych działek. Numery ewidencyjne działek zostały umieszczone w załączniku graficznym, jednak nawet przy dużym jego powiększeniu, są bardzo słabo widoczne, podobnie słabo widoczne są granice działek. Organ nadzoru nadmienił, że powyższe oznaczenie drogi nie pozwala na poprawne, precyzyjne ustalenie faktycznego przebiegu ww. drogi - może mieć jedynie znaczenie poglądowe. Tym samym na podstawie przedmiotowej uchwały nie można ustalić właściwego przebiegu drogi powiatowej w powiecie żywieckim, co wprowadza brak pewności co do prawa i sprawia, że uchwała jest nieczytelna. Wojewoda wskazał, że uchwała w sprawie ustalenia przebiegu drogi ma charakter aktu prawa miejscowego, z czym wiąże się obowiązek redagowania przepisów prawnych w taki sposób, aby wyrażały intencje prawodawcy w sposób dokładny i zrozumiały, co wynika z przywoływanego już art. 2 Konstytucji RP. Zatem postanowienia analizowanej uchwały w sprawie ustalenia przebiegu drogi powinny być czytelne i jednoznaczne. Podsumowując, w ocenie organu nadzoru, w powyższym zakresie, przedmiotowa uchwała narusza w sposób istotny art. 6a ust. 3 u.d.p. w związku z art. 2 Konstytucji RP, a zwłaszcza wynikającą z niego zasadą określoności prawa. Powyższe stanowi kolejny powód do wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały w całości. Wojewoda zaakcentował, że powyżej opisane uchybienia należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa ponieważ za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Istotne naruszenie prawa powoduje, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, a sprzeczność ta jest oczywista, bezpośrednia, i wynika wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją. W skardze z 27 października 2025r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na rozstrzygnięcie nadzorcze Rada, zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: I. art. 6 a ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2025 r., poz. 889) w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uznanie, że ustalenie aktualnego przebiegu drogi powiatowej nr 1469 S powinno nastąpić wyłącznie w drodze zmiany uchwały nr XX/249/2020 Rady Powiatu z dnia 29 grudnia 2020 r. - a nie poprzez podejmowanie nowej, samodzielnej uchwały w tym zakresie, przez co doszło do naruszenia zasad prawidłowego prawotwórstwa, II. art. 6 a ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2025 r., poz. 889) poprzez uznanie, iż na podstawie treści uchwały nr XX/161/2025 oraz załącznika graficznego nie jest możliwie precyzyjne ustalenie jaki jest przebieg drogi objętej przedmiotową uchwałą, tj. drogi powiatowej 1469 S (Al. Wolności, Al. Legionów), albowiem uchwała w tym zakresie nie jest wystarczająco czytelna. Wskazując powyższe zarzuty skarżąca wniosła o : 1. uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru. 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Rada m.in. wskazała, że nie jest trafny zarzut jakoby przy podjęciu uchwały Rada naruszyła zasady poprawnego prawotwórstwa. W ocenie Rady podjęcie nowej, samodzielnej uchwały ustalającej przebieg drogi 1469 S, zamiast uchwały nowelizującej uchwałę z dnia 29 grudnia 2020 nr XX/249/2020 (która ustalała przebieg wszystkich dróg powiatowych) było prawidłowe i nie spowodowało braku czytelności, czy transparentności obowiązującego stanu prawnego. Podjęcie przez Radę kwestionowanej uchwały i nabycie przez nią mocy prawnej spowodowało, iż z mocy prawa ta część uchwały z dnia 29 grudnia 2020 r. XX/249/2020, która odnosiła się do przebiegu drogi powiatowej 1469 S utraciła moc. Stało się tak na podstawie znanej i powszechnie stosowanej reguły kolizyjnej wyrażającej się paremią "lex posterior derogat legi priori" (prawo późniejsze uchyla wcześniejsze). Zdaniem Rady reguła ta jest szeroko stosowana w orzecznictwie sądowym, jest również obecna w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, czy wreszcie Trybunału Konstytucyjnego. Już nawet pobieżna analiza orzecznictwa wskazuje, jak często zasada ta znajduje zastosowanie przy rozstrzyganiu sporów prawnych. W świetle powyższego według skarżącego nie budzi wątpliwości, iż zasada lex posteriori derogat legi priori znajduje zastosowanie również w niniejszej sprawie. Ponadto zdaniem skarżącego organ nie przedstawił żadnych przekonujących argumentów, iż tak być nie powinno. Skarżący nadmienił, iż dotychczas żadna z podejmowanych na przestrzeni dwudziestu lat uchwał Rady Powiatu w Żywcu ws. ustalenia przebiegu dróg powiatowych nie nowelizowała poprzednich uchwal Rady podjętych w tej materii. Tytułem przykładu przywołał uchwałę nr XVIIl/187/2004 Rady Powiatu w Żywcu z dnia 31 maja 2004 r., uchwałę nr XX/249/2020 Rady Powiatu w Żywcu z dnia 29 grudnia 2020 r., uchwalę nr XXVI/307/2021 Rady Powiatu w Żywcu z dnia 28 czerwca 2021 r. oraz kilka innych. W wypadku powyższych uchwał każda z nich derogowała zapisy poprzedniej uchwały na mocy zasady lex posteriori derogat legi priori i brak było jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych w zakresie czytelności siatki dróg powiatowych. Nadto skarżący zauważył, że praktyka ta nigdy nie była kwestionowana przez organ. Ponadto Rada podając kilka przykładowych uchwał wskazała, że tożsama praktyka stosowana była również przy okazji podejmowania uchwał przez inne samorządy. Zdaniem Rady załącznik mapowy do uchwały nr XX/161/2025 Rady był czytelny ponieważ prosta analiza przedmiotowego załącznika prowadzi do wniosku, iż przeciętna osoba, która się nim zapozna, nie posiadająca wiedzy specjalistycznej, nie będzie miała żadnych trudności z ustaleniem jaki jest rzeczywisty przebieg drogi powiatowej 1469 S. Przebieg tej drogi został czytelnie naniesiony na wysokiej rozdzielczości ortofotomapę, widoczne są punkty charakterystyczne tego obszaru, oznaczono wyraźnie kilometraż i długość poszczególnych odcinków, w tym odcinek "nowy", itd. W związku z czym nie można się z zgodzić z argumentem, iż tak naniesiony przebieg drogi mógłby być dla kogokolwiek nieczytelny. W ocenie Rady organ mylnie wskazał, że numery działek ewidencyjnych zawarte w załączniku graficznym są słabo widoczne, przeciwnie wręcz - po powiększeniu załącznika graficznego w pliku pdf (pobranego ze strony Dziennika Urzędowego Województwa Śląskiego), zarówno numery działek, jak i ich granice są możliwe do odczytania. Przebieg drogi jest odpowiednio czytelny, albowiem jak wynika wyraźnie z mapy zaczyna się on i kończy dokładnie w granicach działek ewidencyjnych w punktach charakterystycznych tj. w osiach skrzyżowań z sąsiadującymi drogami, a długość odcinka została określona precyzyjnie na 611 metrów. Dla czytelności przebiegu niniejszej drogi bez znaczenia pozostaje kwestia braku oznaczenia na mapie skali mapy, znaków kartograficznych oraz kierunków świata ponieważ elementy te mają bowiem w niniejszej sprawie znaczenie drugorzędne. Zdaniem Rady, wskazany przez organ wymóg, aby załącznik mapowy do uchwały ustalającej przebieg drogi bezwzględnie zawierał oznaczenia działek ewidencyjnych nie ma żadnego oparcia w przepisach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując dotychczasową argumentację. Na rozprawie w dniu 14 stycznia 2025 r. Rada podtrzymała prezentowane stanowisko przedstawione w uzasadnieniu skargi. Nadto wskazała, że załącznik do uchwały jest wyraźny i jednoznacznie wskazuje granice zarówno drogi, jak i sąsiadujących z nią nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, stosownie do art. 3 § 1 i 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Dodatkowo zauważyć należy, że kryterium sądowej kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad samorządem terytorialnym pozostaje w bezpośrednim związku z kryterium stosowanym przez organ nadzoru w przypadku podjęcia określonego środka nadzoru (por. wyrok WSA w Gliwicach z 14 listopada 2018 r., II SA/Gl 742/18, Legalis nr 1870013). Zatem badając zgodność z prawem aktu nadzoru sąd upoważniony jest także do oceny, czy w istocie zaskarżona uchwała narusza prawo i czy jest to takie uchybienie, które powinno skutkować stwierdzeniem jej nie-ważności. W orzecznictwie sądów administracyjnych do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 117/11, Legalis nr 364827; wyrok NSA z 26 maja 2011 r., II OSK 412/11, Legalis nr 379231). Z nieistotnym naruszeniem prawa, które nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty można postawić tezę, że również przy ich zachowaniu zostałaby podjęta uchwała o treści identycznej co zaskarżona. Innymi słowy, chodzi o takie sytuacje, gdy popełnione przy podejmowaniu uchwały naruszenia przepisów proceduralnych nie miały wpływu na jej treść (por. M. Rzążewska, Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa-Zielona Góra 1997, s. 54-55; wyrok NSA z 27 stycznia 1995 r., SA/Rz 58/94, OwSS 1996/3, poz. 87). Za nieistotne naruszenie należy uznać takie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu (wyrok WSA w Szczecinie z 13 kwietnia 2006 r., II SA/Sz 1174/05, Legalis nr 292731). Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stanowi art. 79 ust. 1 u.s.p. zgodnie z którym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Nie znajdując formalnoprawnych przeszkód do rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach jest zobligowany rozstrzygnąć, czy słusznie Wojewoda przypisał zarzucane w rozstrzygnięciu nadzorczym uchybienia. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest to, czy Rada może podjąć nową uchwałę w tym samym przedmiocie z pominięciem uchwały wcześniejszej. Należy mieć na uwadze, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały orzeka organ nadzoru (art. 79 ust. 1 u.s.p.), którym jest wojewoda (art. 76 ust. 1 u.s.p.). Nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 77 u.s.p.), a organ nadzoru stosuje odpowiednio przepisy k.p.a (art. 79 ust. 5 u.s.p.). Postępowanie nadzorcze nie polega zatem na załatwieniu sprawy, ale na nadzorze, czy uchwała organu powiatu jest ważna albo czy nastąpiły nieistotne naruszenia prawa (art. 79 ust. 4 u.s.p.). Odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. oznacza, że organ nadzoru uwzględnia specyfikę postępowania nadzorczego. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd podniósł, co następuje. Wspomniany przepis art. 79 ust. 1 u.s.p., stanowi, iż uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. W świetle powyższego Wojewoda przyjął, że stwierdzenie nieważności uchwały Nr XX/161/2025 Rady Powiatu w Żywcu z dnia 25 sierpnia 2025 r. w sprawie ustalenia przebiegu drogi powiatowej 1469 S (Al. Wolności, al. Legionów), w całości, jako sprzecznej z art. 6a ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 889), należy uznać za uzasadnione i konieczne. Organ nadzoru dokonując w trybie art. 79 ust. 1 u.s.p. kontroli, czy uchwała narusza prawo i w jakim stopniu (nieistotnym czy dającym podstawę do orzeczenia o jej nieważności) ma obowiązek to uczynić oceniając, czy spełnia ona przesłanki zawarte w przepisie prawa materialnego - tu: w art. 6a ust. 3 u.d.p., statuującym obowiązek organu powiatu takiego ustalenia przebiegu drogi który nie został już ustalony. Natomiast w przedmiotowej sprawie Rada faktycznie ustaliła ponownie przebieg drogi który już został ustalony nie odnosząc się w żaden sposób do poprzedniego ustalenia tej samej drogi. Tym samym Sąd podzielił stanowisko organu, że Rada naruszyła zasady prawidłowej legislacji w ten sposób, że ustaliła nowy przebieg drogi powiatowej nr 1469 S w odrębnej uchwale, mimo, że jej przebieg został już określony w uchwale z 29 grudnia 2020 r. Rada zamiast dokonać zmiany wcześniejszej uchwały przyjęła nową, odrębną uchwałę w tym samym przedmiocie pomijając wcześniejszą regulację w tej kwestii, co narusza zasadę przejrzystości i jednoznaczności prawa, utrudniając obywatelom zrozumienie obowiązujących regulacji. Zdaniem Sądu w takiej sytuacji nie znajduje zastosowania zasada lex posteriori derogat legi priori, która przede wszystkim ma znaczenie przy wykładni przepisów prawa, a nie przy ich tworzeniu jako aktu prawa miejscowego skierowanego do nieokreślonych adresatów. Organ nadzoru, wbrew zarzutowi skargi, nie przekracza w ten sposób swych uprawnień i nie wkracza w kompetencje organu powiatu. Organ nadzoru nie rozstrzyga bowiem sprawy (nie ustala przebiegu drogi), ale jedynie bada, czy uchwała spełnia kryteria ustawowe. Nie byłoby wystarczające badanie uchwały jedynie pod względem formalnym. Nie naruszono zatem art. 6a ust. 1 u.d.p. Należy się także odnieść do zarzutu skarżącego naruszenia przez organ art. 6 a ust. 3 u.d.p., w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, że ustalenie aktualnego przebiegu drogi powiatowej nr 1469 S powinno nastąpić wyłącznie w drodze zmiany uchwały nr XX/249/2020 Rady Powiatu z dnia 29 grudnia 2020 r. - a nie poprzez podejmowanie nowej, samodzielnej uchwały w tym zakresie, przez co doszło do naruszenia zasad prawidłowego prawotwórstwa, jak również do zarzutu, iż nie jest możliwie precyzyjne ustalenie jaki jest przebieg drogi objętej przedmiotową uchwałą, albowiem uchwała w tym zakresie nie jest wystarczająco czytelna. W pierwszej kolejności należy przywołać przepis art. 6a ust. 3 u.d.p., stanowiący, że: "Ustalenie przebiegu istniejących dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga". W związku z czym Sąd przychylił się do stanowiska organu nadzoru, że Rada naruszyła zasady prawidłowej legislacji w ten sposób, że ustaliła nowy przebieg drogi powiatowej nr 1469 S w odrębnej uchwale, mimo, że jej przebieg został już określony w uchwale z 29 grudnia 2020 r. Rada zamiast dokonać zmiany wcześniejszej uchwały przyjęła nową, odrębną uchwałę, co narusza zasadę przejrzystości i jednoznaczności prawda, utrudniając obywatelom zrozumienie obowiązujących regulacji. Ponadto uchwała nie zawierała dokładnego opisu początku i końca drogi, a załącznik graficzny był nieczytelny ponieważ brakowało skali, kierunków świata, a numery działek były słabo widoczne. Takie niedoprecyzowanie uniemożliwia jednoznaczne ustalenie przebiegu drogi i weryfikację w rejestrach, co czyni uchwalę niejasną i nieprzydatną jako akt prawa miejscowego. Zdaniem Sądu w związku z powyższym organ nadzoru nie naruszył art. 79 ust. 1 u.s.p. prawidłowo uznając, że badana przez niego uchwała jest nieważna, gdyż w istotny sposób narusza art. 6a ust. 1 u.d.p. Prawidłowo zatem organ nadzoru odwołał się do zasady demokratycznego państwa prawnego wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, która odnosi się też do prawidłowego prawotwórstwa (w niniejszej sprawie szczególnie art. 6a ust. 1 u.d.p.). Mając na uwadze przeprowadzone rozważania Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego nie narusza prawa w stopniu pozwalającym na jego wzruszenie. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.