III SA/Gl 1165/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Beata Machcińska, Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2026 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 3 października 2025 r. nr BP.500.216.2025.1181.KA12 w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 17 lipca 2025 r. nr [...], 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku, 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A.S. (dalej jako "Skarżący") zaskarżył decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej jako "Organ") z 3 października 2025 r. o numerze BP.500.44.2023.0165.KA12.549997. Decyzją tą Organ utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: Organ I Instancji) z 17 lipca 2025 r., nr [...], wymierzającą Skarżącemu karę w wysokości 5.500 zł. W podstawie prawnej swej decyzji Organ wskazał przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. w Dz.U z 2024 r., poz. 1535, w skrócie jako "u.t.d.") - art. 4 pkt 22, art. 7a, art. 14, art. 92a, art. 92b, art. 92c u.t.d. oraz przepisy zawarte w Załączniku nr 3 do ustawy: Ip. 5.7, Ip. 5.5, Ip. 6.3.18, Ip. 6.3.8, Ip. 9.1, Ip. 1.5, Ip. 9.1, Ip. 1.7a. Oprócz tego Organ powołał przepisy art. 4, art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, art. 33, art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. UE L 60 z 28.2.2014, s. 1), art. 13, art. 14 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o czasie pracy kierowców (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1412 ze zm.), art. 71 ust. 1, art. 81 ust. 1 i ust. 5 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm.). Organ wyjaśnił, że decyzja jest wynikiem ustaleń poczynionych w toku kontroli działalności Skarżącego za czas od 23 września 2021 r. do 23 września 2022 r. Przedmiotem kontroli było przestrzeganie przez przedsiębiorcę regulacji dotyczących okresów prowadzenia pojazdów i obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowcy, a także regulacji dotyczących zasad wykonywania przewozów drogowych oraz uprawnień do kierowania pojazdami. Ustalono zatem siedem naruszeń obowiązujących przedsiębiorcę zasad organizacji czasu pracy kierowców oraz uprawnień do wykonywania przewozów drogowych: 1) skrócenie wymaganego regularnego okresu odpoczynku dziennego kierowcy o czas do 1 godziny sankcjonowane jest karą w wysokości 100 złotych, o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin i 30 minut sankcjonowane jest karą w wysokości 200 złotych (lp. 5.5. Załącznika nr 3 do u.t.d.), 2) skrócenie wymaganego skróconego okresu odpoczynku dziennego zarówno w przypadku załogi jednoosobowej, jak i załogi kilkuosobowej: o czas do 1 godziny, sankcjonowane jest karą w wysokości 150 złotych, o czas powyżej 1 godziny do 2 godzin, sankcjonowane jest karą w wysokości 350 złotych, za każdą rozpoczętą godzinę, powyżej 2 godzin, sankcjonowane jest karą w wysokości 550 złotych (Ip. 5.7 Załącznika nr 3 do ustawy), 3) naruszenie obowiązku terminowego pobierania danych z tachografu - za każdy pojazd, sankcjonowane jest karą w wysokości 500 złotych (Ip. 6. 3.18 Załącznika nr 3 do ustawy), 4) niespełnienie wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy - za każdy wpis, sankcjonowane jest karą w wysokości 50 złotych (Ip. 6.3.8 Załącznika nr 3 do ustawy), 5) wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego - za każdy pojazd, sankcjonowane jest karą w wysokości 2.000 złotych (Ip. 9.1 Załącznika nr 3 do ustawy), 6) niezgłoszenie w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 ustawy (lp. 1.1.5 Załącznika nr 3 do ustawy), 7) niedokumentowanie, nieprzechowywanie w lokalu przedsiębiorstwa lub nieokazanie do kontroli dokumentów potwierdzających spełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 8 ust. 8a rozporządzenia (WE) nr 561/2006) - za każdego kierowcę, sankcjonowane jest karą 150 złotych (Ip. 1.1.7a Załącznika nr 3 do ustawy). Protokół z ustaleń kontroli sporządzono w dniu 16.12.2022R pod nr [...]. Powyższe ustalenie były przyczyną wydania decyzji z 31 stycznia 2023 r. nr [...]. Decyzją tą Organ I Instancji nałożył Skarżącemu karę pieniężną w wysokości 8/650 zł. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z 5 kwietnia 2024 r. nr BP.500.44.2023.0165.KA12 organ utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja z 5 kwietnia 2024 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Sąd ten wyrokiem z 21 listopada 2024 r. sygn.. akt III SA/Gl 482/24 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Organu I instancji . W uzasadnieniu tego wyroku Sąd zwrócił uwagę, że jedną z podstaw prawnych zaskarżonej decyzji stanowią przepisy art. 33 i art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. UE L 60 z 28.2.2014). Zarzut Skarżącego, o zasadniczym znaczeniu dla wyniku sprawy, polega na tym, że Organ nie mógł nałożyć na niego kary za naruszenie przepisów tego rozporządzenia, ponieważ ewentualne naruszenie tych przepisów miało miejsce na terytorium innych państw, a twierdzenie to wywiódł z wyroku TSUE z 9 września 2021 r. wydanym w sprawie o sygn. akt C-906/19 (dostępny na http//curia.europa.eu). Skarżący ma słuszność w tym zakresie. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że art. 19 ust. 2 rozporządzenia 561/2006 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, aby właściwe organy państwa członkowskiego mogły nałożyć na kierowcę pojazdu lub na przedsiębiorstwo transportowe karę za naruszenie rozporządzenia 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, zmienionego rozporządzeniem 561/2006, które to naruszenie nie zostało jeszcze ukarane, popełnione na terytorium innego państwa członkowskiego lub państwa trzeciego, lecz stwierdzone na jego terytorium. Sąd wyjaśnił, że wymienione w wyroku TSUE rozporządzenie 3821/85 zostało uchylone i zastąpione rozporządzeniem (UE) nr 165/2014 i to rozporządzenie znajduje w sprawie zastosowanie z uwagi na datę okoliczności faktycznych (od 23 września 2021 r. do 23 września 2022 r.). Zmiana stanu prawnego w tym zakresie nie wpływa na zastosowanie orzeczenia TSUE C-906/19, bo jego istota dotyczy zastosowania przepisu art. 19 ust. 2 rozporządzenia 561/2006, którego treść w okresie, kiedy miały miejsce stwierdzone przez Organ naruszenia przepisów rozporządzenia była następująca: Państwo Członkowskie upoważni właściwe organy do nakładania kar na przedsiębiorstwo i/lub kierowcę za naruszenie niniejszego rozporządzenia ujawnione na jego terytorium, które nie zostało jeszcze ukarane, nawet gdy naruszenie takie miało miejsce na terytorium innego Państwa Członkowskiego lub państwa trzeciego. Z przepisu tego TSUE wyprowadził wniosek, w myśl którego przepis ten dotyczy naruszeń wyłącznie rozporządzenia nr 561/2006, a nie naruszeń rozporządzenia nr 3821/85, co po zmianie stanu prawnego oznacza – a nie naruszeń rozporządzenia nr 165/2014. Dopiero od 22 maja 2024 r. zmianie uległa treść art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 561/2006 w ten sposób, że dodano w nim sława - lub rozporządzenia (UE) nr 165/2014. Zmiana ta upoważnia właściwe organy państwa członkowskiego do nakładania kar na przedsiębiorstwo za naruszenie przepisów rozporządzenia nr 165/2014 ujawnione na jego terytorium, nawet gdy naruszenie takie miało miejsce na terytorium innego państwa członkowskiego lub państwa trzeciego (zmiana wprowadzona art. 1 pkt 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1258 z dnia 2024.05.02) w sprawie zmiany rozporządzenia (WE) nr 561/2006 w odniesieniu do minimalnych wymogów dotyczących minimalnych przerw oraz dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku w sektorze okazjonalnego przewozu osób oraz w odniesieniu do uprawnień państw członkowskich do nakładania kar za naruszenia rozporządzenia (UE) nr 165/2014 popełnione w innym państwie członkowskim lub państwie trzecim (Dz.U.UE.L.2024.1258). Ponieważ zmiana ta weszła w życie od 22 maja 2024 r., to nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż naruszałoby to zasadę niedziałania prawa wstecz. Z tego powodu Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał Organowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy eliminację tych elementów rozstrzygnięcia, u źródeł których leżą naruszenia przepisów rozporządzenia nr 165/2014, co dotyczy niespełnienia wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy (Ip. 6.3.8 Załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym). Natomiast pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne, co szczegółowo uzasadnił. Od wyroku nie złożono skargi kasacyjnej, w związku z czym od 21 lutego 2025 r. jest on prawomocny. W tym stanie rzeczy Organ I instancji wydał decyzję z 17 lipca 2025 r. ustalającą łączną karę pieniężną na kwotę 5.500 zł. W zakresie w jakim Sąd w wyroku z 21 listopada 2024 r. uznał zarzuty skargi za zasadne, tj. odnośnie naruszenia z lp. 6.3.8 Załącznika nr 3 do u.t.d. (niespełnienie wymogu wprowadzenia ręcznych danych na wykresówkę lub kartę kierowcy) umorzył postępowanie. W pozostałym zakresie rozstrzygnął jak we wcześniejszej decyzji. Od decyzji tej Skarżący złożył odwołanie do Organu. Zarzucił jej naruszenie art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d w zakresie prowadzenia postępowania do sprawy, która uległa przedawnieniu, bowiem upłynął 2-letni termin liczony od dnia ujawnienia naruszenia. Organ zaskarżoną decyzją z 3 października 2025 r. uznał odwołanie za niezasadne i utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Podniósł, że wskazany przez Skarżącego 2-letni termin przedawnienia uległ zawieszeniu w związku ze złożeniem skargi do sądu administracyjnego. Początek zawieszenia nastąpił 6 maja 2024 r. (dzień wniesienia skargi) a koniec 21 lutego 2025 r. (data prawomocności wyroku Sadu). Od 21 lutego 2025 r. termin przedawnienia rozpoczął bieg na nowo. Za upływ terminu przedawnienia Organ przyjął w związku z tym datę 6 października 2025 r. W skardze od decyzji z 3 października 2025 r. skarżący ponownie zarzucił naruszenie art. 92 c ust. 1 pkt 3 u.t.d. przez wydanie decyzji pomimo upływu 2 lat od dnia ujawnienia naruszenia. W uzasadnieniu skargi zgodził się co do faktu przerwania biegu przedawnienia, ale zwrócił uwagę, że choć zaskarżoną decyzję wydano 3 października 2025 r., została mu doręczona dopiero 21 października 2025 r., a zatem po upływie terminu przedawnienia, który nastąpił 6 października 2025 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując wcześniejszą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona i musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, decyzji ją poprzedzającej i umorzeniem postępowania. W sprawie doszło bowiem do przedawnienia orzekania, o którym mowa w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. Stanowi on, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. Do rozważenia i zastosowania instytucji określonej w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. konieczne jest ustalenie daty ujawnienia naruszenia oraz stwierdzenie upływu od tego dnia 2 lat. Początkiem biegu tego terminu jest więc moment kiedy dochodzi do ujawnienia naruszenia przepisów u.t.d. Organ ma "ujawnić naruszenie", czyli stwierdzić je w formalnym, ujawnianym "na zewnątrz" dokumencie, czyli na gruncie u.t.d. w protokole kontroli, gdzie opisuje się czyn pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Moment ujawnienia naruszenia w protokole kontroli jest więc dniem rozpoczęcia biegu terminu 2 lat, o którym mowa w tym przepisie. Terminem końcowym biegu przedawnienia regulowanego art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. jest wydanie decyzji ostatecznej w sprawie i jej doręczenie stronie. Wydanie orzeczenia w pierwszej instancji czy też nawet w II instancji nie jest zatem wystarczające dla zachowania terminu o którym mowa w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. Wprawdzie ustawodawca w treści wskazanego przepisu nie posługuje się pojęciem "wydania decyzji", ale nie jest wystarczającym poprzestanie jedynie na literalnym sensie tego przepisu. Postępowanie administracyjne kończy decyzja organu odwoławczego, jako decyzja ostateczna. O wejściu decyzji do obrotu prawnego decyduje data jej doręczenia przez organ, stosownie do art. 110 k.p.a. W myśl tego przepisu, organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Podstawa do umorzenia postępowania określona w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. może zatem powstać nie tylko na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, ale jeżeli zostało wniesione odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji, także na etapie postępowania przed organem odwoławczym, do chwili gdy zostanie doręczona decyzja ostateczna. Aby przedawnienie nie nastąpiło, termin przedawnienia - w tym wypadku 2 lat - powinien być zachowany zarówno w momencie wydania decyzji, tj. podania jej do wiadomości jej adresatowi, jak i doręczenia decyzji. Wówczas wywiera ona przecież skutki prawne, a od tej chwili są nią związani zarówno organ, jak jej adresat, czy adresaci. ( tak tez WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 3 czerwca 2025 r.; I SA/Bd 153/25). Decyzja formalnie sporządzona ale niedoręczona nie załatwia sprawy, bo nie wiąże ani organu ani strony (por. wyroki NSA z 19 czerwca 2018 r.: II GSK 3587/17 oraz II GSK 3011/17, wyroki: WSA w Lublinie z 10 października 2019 r., III SA/Lu 168/19, WSA we Wrocławiu z 20 lutego 2024 r., III SA/Wr 201/23). W rozpoznawanej sprawie do ujawnienia naruszenia doszło w dokumencie protokołu kontroli z 16.12.2022 r. Postępowanie administracyjne zostało wszczęte 16.12.2022 r. Konsekwentnie, dwuletni termin, o którym mowa w art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., upływałby zatem 16.12.2024r. (od momentu ujawnienia naruszenia ). Nie mniej jednak w niniejszej sprawie 2-letni termin przedawnienia związany z faktem wydania decyzji z dnia 3.10.2023r. nr BP.500.216.1181.KA12 poprzedzającej fakt wydania zaskarżonej obecnie decyzji ostatecznej z dnia 03.10.2025r.nr BP.500.216.2025.1181.KA12 uległ w sprawie zawieszeniu po myśli art. 189h § 4 ust. 1 w zw. z § 5 ust. 1 ustawy kodeks postępowania administracyjnego. Jak bowiem w/w przepisy stanowią bieg terminu przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu z dniem: wniesienia środka zaskarżenia od decyzji w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej do sądu administracyjnego albo sądu powszechnego, albo skargi kasacyjnej od prawomocnego orzeczenia w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej. § 5 ust. 1 zaś stanowi, iż termin przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej rozpoczyna się, a po zawieszeniu biegnie dalej, od dnia następującego po dniu: uprawomocnienia się orzeczenia sądu administracyjnego albo sądu powszechnego właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej, albo odmowy przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania przez Sąd Najwyższy, oddalenia skargi kasacyjnej, albo uchylenia przez Sąd Najwyższy zaskarżonego wyroku i orzeczenia co do istoty spraw. Poprzednio wydana decyzja przez Organ II instancji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w kwocie 8650 zł z dnia 31.01.2023r. kończąca postępowanie w tej sprawie była przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Początek zawieszenia biegu terminu nastąpił 9.05.2024 r. - dzień wniesienia skargi (vide k- 2 akt sądowych o sygn. akt III SA/GL 482/24), a nie jak przyjął organ II instancji w dniu 06.05.2025r. Koniec zaś zawieszenia biegu terminu przypadał 21.02.2025 r. (data prawomocności wyroku Sądu). Od dnia 22.02.2025r. termin przedawnienia prawa do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej rozpoczął zatem bieg na nowo i upływał uwzględniając w/w okoliczności w dniu 3.10.2025r. Tymczasem decyzja organu II instancji jakkolwiek została wydana 03.10.2025r. to jednak została doręczona w dniu 21.10.2025r. (vide elektroniczne potwierdzenie otrzymania przedłożone w aktach adm.) i nie jest to sporne pomiędzy stronami. W tej sytuacji konsekwentnie po myśli art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., zaskarżona decyzja została doręczona po upływie ww. ustawowego dwuletniego terminu. Skoro z akt sprawy, zestawiając datę ujawnienia naruszenia oraz wydania decyzji ustalającej karę wynika, że upłynął 2-letni termin przedawnienia zanim decyzja ta została stronie doręczona i wywarła swoje skutki prawne, to doszło w takim razie do naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. w stopniu mającym wpływ na wynik tej sprawy. W ocenie Sądu stanowi to powód do jej uchylenia, jako decyzji wadliwej i naruszającej prawo materialne, w stopniu skutkującym jej eliminację z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., a w konsekwencji, wobec treści art. 135 p.p.s.a., także i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji (pkt I sentencji wyroku). Mając na uwadze, że w świetle art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., po upływie 2 lat od chwili ujawnienia naruszenia ustawy postępowanie administracyjne nie może się toczyć, obligowało to Sąd do orzeczenia o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. o czym Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł, na podstawie art. 200 p.p.s.a. jak w punkcie III sentencji wyroku.