II GSK 3587/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) Protokolant Bartosz Stańczuk po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. akt III SA/Po 116/17 w sprawie ze skargi A. w B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. w B. S.A na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1800 (tysiąc osiemset ) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 5 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę w sprawie ze skargi A. w B.(spółka, skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Dnia [...] grudnia 2014 r. w miejscowości [...]funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadzili kontrolę drogową pojazdu marki [...]. Kontrolowanym pojazdem, którym kierował J.A., wykonywano krajowy transport drogowy osób na linii regularnej specjalnej [...]. Ustalono, że autobus nie był wyposażony w tablice kierunkowe czołową i boczną. Ustalenia z kontroli zostały zawarte w protokole kontroli. Przesłuchany w charakterze świadka kierowca zeznał, że w momencie kontroli wykonywał regularny przewóz osób, przewożąc dzieci do szkół, nie posiadając prawidłowych tablic kierunkowych bocznych oraz czołowej z określeniem właściwego przewozu, w które – jak zeznał – nie został wyposażony. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 19 stycznia 2015 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5.000 zł tytułem popełnienia naruszenia z lp. 2.5.1 załącznika nr 3 do u.t.d. (wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego). Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] marca 2015 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt III SA/Po 570/15, uchylił decyzje wydane w obu instancjach twierdząc, że organy nie wyjaśniły w sposób właściwy, dlaczego uznały kontrolowany przewóz za regularną komunikację publiczną. W ocenie Sądu przedwczesne było odniesienie się do zarzutów podniesionych przez skarżącą w skierowanej do tut. Sądu skardze. Skarżąca dążyła bowiem do wykazania przesłanek zwalniających ją spod odpowiedzialności administracyjnej z art. 92a ust. 1 u.t.d., jednakże zanim przesłanki te zostaną poddane ocenie, konieczne jest uprzednie, jednoznaczne ustalenie, że skarżąca w ogóle odpowiedzialności tej podlega, to jest, że popełniła konkretny delikt administracyjny sankcjonowany w ustawie o transporcie drogowym. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [..], nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 8.000 zł będącą wynikiem popełnienia naruszenia z lp. 2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. (wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym). Skarżąca złożyła odwołanie, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie zarzucając decyzji błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez uznanie, że skarżąca nie dysponuje zezwoleniem na wykonywanie regularnego przewozu specjalnego na trasie [...]. Spółka wskazała, że w dniu kontroli wykonywała transport na podstawie zezwolenia z dnia 29 sierpnia 2014 r. wydanego przez [...] na trasę, na której transport się odbywał. Zezwolenie uprawniało ją do wykonywania regularnych przewozów w krajowym transporcie drogowym, natomiast transport z dnia kontroli był, jak słusznie ustalił organ, przewozem regularnym specjalnym, który jest jednym z rodzajów przewozu regularnego. Zdaniem skarżącej każdy przewóz regularny specjalny jest przewozem regularnym, dlatego nie można uznać, że skarżąca wykonywała przewóz bez zezwolenia. Posłużenie się przez ustawodawcę liczbą pojedynczą ("zezwolenie") w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1907 ze zm., dalej u.t.d.) oznacza, że jedno zezwolenie jest wystarczające do wykonywania przewozu regularnego i przewozu regularnego specjalnego. Wykonując przewóz regularny przewoźnik musi spełnić bardziej restrykcyjne warunki, dlatego takie zezwolenie obejmuje również uprawnienie do wykonywania przewozu regularnego specjalnego. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgadza się z zakwalifikowaniem przez organ I instancji spornego przewozu jako regularnego specjalnego i nałożeniem kary pieniężnej za brak zezwolenia na wykonywanie takiego przewozu. Organ podkreślił, że cechą wspólną przewozu regularnego jak i regularnego specjalnego jest regularność ich wykonywania, jednak przewóz regularny specjalny nie jest przewozem publicznym – jest skierowany do określonej grupy osób i nie jest konieczne spełnienie przez niego wszystkich przesłanek zamieszczonych w art. 4 ust. 7 u.t.d. Organ II instancji podkreślił, że przewóz regularny i przewóz regularny specjalny to dwa niezależne od siebie rodzaje przewozów, na które wydawane są dwa różne zezwolenia. Nieuzasadniona w ocenie organu jest interpretacja, zgodnie z którą w zezwoleniu na przewóz regularny zawiera się uprawnienie do wykonywania także przewozu regularnego specjalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca, wniosła o umorzenie postępowania, bowiem od dnia ujawnienia naruszenia, tj. 18 grudnia 2014 r., upłynął okres 2 lat. Niezależnie od powyższego wniosła o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów. Skarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 18 ust. 1 u.t.d. poprzez nałożenie na skarżącą kary pieniężnej, pomimo że dysponuje zezwoleniem na wykonywanie regularnego przewozu specjalnego na trasie [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej p.p.s.a.) W uzasadnieniu wskazał, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych obejmuje zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych. Jednak w pierwszej kolejności odniósł się do kwestii upływu 2 lat od dnia ujawnienia naruszenia i wskazał, że zgodnie z art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. Jak podkreśla się w orzecznictwie, o wejściu decyzji do obrotu prawnego decyduje data jej doręczenia przez organ, stosownie do przepisu art. 110 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23, ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) – zob. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 997/15. W niniejszej sprawie decyzja organu II instancji została doręczona skarżącemu dnia 13 grudnia 2016 r., a więc przed upływem dwóch lat od dnia ujawnienia naruszenia. Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi WSA przywołał definicję przewozów regionalnych zawartą w art. 4 pkt 7 u.t.d., definicję przewozów regionalnych specjalnych wynikającą z art. 4 pkt 9 u.t.d. oraz definicję przewozów okazjonalnych zawartą w art. 4 pkt 11 u.t.d. Wskazał, że przewozy regionalne specjalne mają jedynie jedną cechę wspólną z przewozami regularnymi, którą jest regularność, tj. wykonywanie przewozu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami a nie inne kwestie związane np. z cennikami podawanymi do publicznej wiadomości. Zasadnicza różnica pomiędzy przewozem regularnym a przewozem regularnym specjalnym polega na tym, że ten ostatni nie jest przewozem publicznym. Wobec tego nie ma żadnych podstaw, aby wymagania właściwe dla przewozu regularnego łączyć z przewozem regularnym specjalnym. Wspólną cechą obu rodzajów przewozu jest wyłącznie regularność ich wykonywania. Przy czym zauważył, że z uwagi na brzmienie art. 22 ust. 4 u.t.d. inaczej określono dokumenty niezbędne do wydania zezwolenia na przewóz regularny specjalny a inaczej na przewóz regularny (art. 22 ust. 1). Przepis art. 22 ust. 4 nie stanowi uzupełnienia dokumentów wymaganych przez art. 22 ust. 1 gdyż: po pierwsze nie wskazuje, że do tego typu zezwolenia dodatkowo należy złożyć dokumenty określone w art. 22 ust. 1, a nadto powtarza np. proponowany rozkład jazdy z art. 22 ust. 1 pkt 1 w art. 22 ust. 4 pkt 2, nieco go modyfikując przez wyeliminowanie konieczności podania godziny przyjazdów i określenia kursów. Do umowy z 25 lipca 2014 r. załączono wykaz tras (załącznik nr 1), zaś w umowie wskazano godziny dowozów, co świadczy o regularności przewozów. Wskazał także, iż w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 6 marca 2014 r. w sprawie wzorów zezwoleń na wykonywanie krajowych i międzynarodowych przewozów drogowych osób oraz wypisów z zezwoleń (Dz. U. z 2014 r., poz. 402) inaczej określono wzór zezwolenia na przewóz regularny w transporcie krajowym (załącznik nr 1), a inaczej na przewóz regularny specjalny (załącznik nr 20 - § 1 ust. 1 rozporządzenia). Sąd I instancji wskazał, że skarżąca na dzień 18 grudnia 2014 r. nie posiadała żadnych zezwoleń na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych, [...] wydał w dniu [...] sierpnia 2014 r. jedynie zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. WSA podzielił stanowisko, że "przewóz regularny specjalny" stanowi specyficzny rodzaj w ramach ogólnej kategorii" przewozu regularnego. Skoro zaś ustawodawca penalizuje (w ramach l.p. 2.1. załącznika nr 3 do u.t.d.) wykonywanie jakiegokolwiek przewozu regularnego bez stosownego zezwolenia (zaświadczenia lub potwierdzenia), jest oczywiste, że kara tam przewidziana dotyczyć musi także szczególnej odmiany tego przewozu, tzn. "przewozu regularnego specjalnego". Wobec powyższych ustaleń, nie miał wątpliwości co do prawidłowości uznania przedmiotowych przewozów za przewozy regularne specjalne. Świadczy o tym ich powtarzalność (regularność), wg określonego rozkładu jazdy i wedle określonych godzin. Zdaniem Sądu I instancji organy nie naruszyły też przepisów postępowania tj. art. 6, 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a. mającego wpływ na wynik sprawy, przez nieodniesienie się w sposób prawidłowy do dowodów i twierdzeń strony; art. 7 k.p.a. przez niedopełnienie obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności oparcie decyzji na okolicznościach nieudowodnionych oraz niesprawdzonych w trakcie postępowania, a także naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 przez porzucenie obowiązku zgromadzenia pełnego, obiektywnego i rzetelnego materiału dowodowego w sprawie oraz przez oparcie decyzji na niejednoznacznym i niepełnym materiale dowodowym, oraz nieuwzględnienie argumentów strony, a także art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia bez wykazania przez organ faktów oraz okoliczności, które uznał za udowodnione, a którym nie dał wiary oraz wykazania przyczyn dla których nie uwzględnił argumentów strony. Od wyżej wskazanego wyroku skargę kasacyjną wniosła spółka zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: - w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie normy prawa materialnego w zawartej w art. 4 pkt 7 u.t.d. poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że przewóz regularny nie obejmuje również przewozu regularnego specjalnego, opisanego w art. 4 pkt 9 u.t.d. - w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie normy postępowania zawartej w art. 92 c ust. 1 pkt 3 u.t.d. poprzez nieumorzenie postępowania w sprawie nałożenie kary pieniężnej, pomimo tego, że od dnia ujawnienia naruszenia (które miało miejsce 18 grudnia 2014 r.) upłynął okres ponad 2 lat. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca, działając w oparciu o art. 188 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania ewentualnie, na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. W postępowaniu kasacyjnym sprawa jest rozpoznawana w granicach zakreślonych przez wnoszącego skargę kasacyjną, zgodnie z zasadą unormowaną w art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."). Granice skargi kasacyjnej określa wskazany zakres zaskarżenia orzeczenia oraz podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., niezbędnym elementem redakcyjnym zarzutu, jak i uzasadnienia jest wskazanie potencjalnego istotnego wpływu wytkniętego naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy. Przechodząc w pierwszej kolejności do oceny zarzutu naruszenie przepisu art. 92 c ust. 1 pkt 3 u.t.d., należy stwierdzić, że zarzut ten jest niezasadny. W sprawie niekwestionowanym jest fakt, że ustalenia z kontroli drogowej pojazdu marki [...], którym kierował [..], wykonując krajowy transport drogowy osób na linii regularnej specjalnej [...], zostały zawarte w protokole z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]. W orzecznictwie przyjmuje się, że protokół z kontroli ma walor dokumentu urzędowego (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2015 r., II GSK 440/14; LEX nr 1682660). Z uwagi na znaczenie dowodowe protokołu z kontroli dla potrzeb przyszłych postępowań administracyjnych data jego sporządzenia jest miarodajna dla powzięcia przez organ kontroli informacji o naruszeniu prawa przez kontrolowany podmiot, z czym wiąże się powinność wyciągnięcia względem niego stosownej sankcji przez właściwy organ. Zgodnie z art. 92 c ust. 1 pkt 3 u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92 a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. W świetle tego przepisu w rozpoznawanej w sprawie należy przyjąć, że dwuletni okres od dnia ujawnienia naruszenia rozpoczął bieg z dniem [...] grudnia 2014 r. Zaś decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym weszła do obrotu prawnego przed upływem dwóch lat od daty sporządzenia protokołu z kontroli w przedsiębiorstwie. O wejściu decyzji do obrotu prawnego decyduje data jej doręczenia przez organ, stosownie do przepisu art. 110 k.p.a. W myśl tego przepisu, organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Zaskarżona decyzja, co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy potwierdzenia odbioru, została doręczona skarżącej w dniu 13 grudnia 2014 r., a więc przed upływie dwóch lat w rozumieniu przepisu art. 92 c ust. 1 pkt 3 u.t.d. Wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej dla określenia, czy upłynął okres ponad 2 lat okres określony w art. 92 c ust. 1 pkt 3 u.t.d. nie ma znaczenia data wydania wyroku przez WSA, albowiem w sprawie decyduje data doręczenie skarżącej decyzji organu II instancji co jak wyżej wskazano miało miejsce w dniu 13 grudnia 2016 r. Odnosząc się do podniesionego zarzutu naruszenia prawa materialnego należy stwierdzić, że spór w tym zakresie sprowadza się do odpowiedzi na pytania czy przewóz regularny specjalny stanowi rodzaj, podtyp przewozów regularnych, jak twierdzi skarżąca. Czy też przewóz regularny specjalny i przewóz regularny to dwa niezależne od siebie rodzaje przewozów jak twierdzą organy, a stanowisko to zaakceptował Sąd I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego to drugie stanowisko jest prawidłowe. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 9 u.t.d., przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Z kolei art. 4 pkt 7 u.t.d. definiuje przewóz regularny jako publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w u.t.d. i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2012 r. poz. 1173). Z przytoczonych przepisów wynika, że przewóz regularny specjalny nie jest przewozem o charakterze publicznym i tym różni się zasadniczo od przewozu regularnego, o którym mowa w art. 4 pkt 7 u.t.d. Dlatego nie ma podstaw do tego, aby do przewozu regularnego specjalnego odnosić te wszystkie wymagania, które wiążą się z wykonywaniem "zwykłego" przewozu regularnego. Wspólną cechą tych przewozów jest jedynie regularność ich wykonywania. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji przepisy art. 22 u.t.d. odrębnie określają jakie dokumenty niezbędne są do wydania zezwolenia na przewozy regularne (art. 22 ust. 1 u.t.d), a jakie na przewozy regularne specjalne (art. 22 ust. 4 u.t.d). Odmiennie został też określony wzór zezwolenia na przewóz regularny w transporcie krajowym, a inaczej na przewóz regularny specjalny. Pierwszy wzór uregulowany jest w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 6 marca 2014 r. w sprawie wzorów zezwolenie na wykonywanie krajowych i międzynarodowych przewozów drogowych osób oraz z wypisów z zezwoleń (Dz.U. z 2014 r., poz. 402), zaś załącznik nr 2 tego rozporządzenia określa wzór zezwolenie na przewóz regularny specjalny. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że przewóz regularny specjalny to odrębny rodzaj przewozu od przewozu regularnego, dlatego nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, iż w zezwoleniu na przywóz regularny zawiera się uprawnienie do wykonywania przewozu regularnego specjalnego. Do wykonywania przewozów regularnych specjalnych osób niezbędne jest posiadanie zezwolenia. Naruszenie obowiązku wynikającego z art. 18 ust 1 u.t.d. poprzez wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia, stosownie do lp. 2.1. załącznik nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, zagrożone jest karą pieniężną w wysokości 8000 zł. W rozpoznawanej sprawie niespornym jest, że skarżąca kasacyjnie nie posiadała zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego, w dniu przeprowadzonej kontroli. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że organ nie naruszył przepisów procedury administracyjnej. Przedstawił swoje stanowisko w zasadniczych kwestiach decydujących o sposobie rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślić należy, że WSA nie stwierdził naruszeń postępowania ze strony organu, a stanowisko Sądu w tej kwestii jest w pełni trafne. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej, uznał zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów za nieusprawiedliwione i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. z w zw. z § 2 pkt 4 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.265 t.j.).