III SA/Po 116/17

Dnia 5 lipca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Mirella Ławniczak Protokolant: ref. staż. Marta Chocianowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi Spółki X w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 pkt 7, 9 i 22, art. 5 ust. 1, art. 18 ust. 1, art. 20 ust. 1a, art. 22 ust. 1 pkt 1, art. 87 ust. 1, art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1907 ze zm., zwanej dalej: u.t.d.), utrzymał w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2016 r., nr [...], o nałożeniu na spółkę X, zwaną dalej skarżącą, kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł za naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym, załącznika nr 3 lp. 2.1 u.t.d. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Dnia [...] grudnia 2014 roku w miejscowości [...] funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadzili kontrolę drogową pojazdu marki AUTOSAN o nr rej. [...]. Kontrolowanym pojazdem, którym kierował J.A., wykonywano krajowy transport drogowy osób na linii regularnej specjalnej [...] przez [...] i [...]. Ustalono, że autobus nie był wyposażony w tablice kierunkowe czołową i boczną. Ustalenia z kontroli zostały zawarte w protokole kontroli. Przesłuchany w charakterze świadka kierowca zeznał, że w momencie kontroli wykonywał regularny przewóz osób, przewożąc dzieci do szkół, nie posiadając prawidłowych tablic kierunkowych bocznych oraz czołowej z określeniem właściwego przewozu, w które – jak zeznał – nie został wyposażony. Po przeprowadzeniu postępowania Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5.000 zł tytułem popełnienia naruszenia z lp. 2.5.1 załącznika nr 3 do u.t.d. (wykonywanie przewozu autobusem, który nie odpowiada wymaganym warunkom technicznym ze względu na rodzaj wykonywanego przewozu regularnego). W odwołaniu od powyższej decyzji pierwszoinstancyjnej spółka wnosząc o jej uchylenie, przedstawiła argumentację, która w jej ocenie nie pozwala na obciążenie jej odpowiedzialnością administracyjną za powyżej stwierdzone naruszenie. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] marca 2015 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, X, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciło: 1) błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez przyjęcie, że nie istniały okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania w sprawie nałożenia kary grzywny, 2) naruszenie art. 92c ustawy o transporcie drogowym, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której istniały podstawy do jego zastosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt III SA/Po 570/15, uchylił decyzje wydane w obu instancjach twierdząc, że organy nie wyjaśniły w sposób właściwy, dlaczego uznały kontrolowany przewóz za regularną komunikację publiczną. W ocenie Sądu przedwczesne było odniesienie się do zarzutów podniesionych przez skarżącą w skierowanej do tut. Sądu skardze. Skarżąca dążyła bowiem do wykazania przesłanek zwalniających ją spod odpowiedzialności administracyjnej z art. 92a ust. 1 u.t.d., jednakże zanim przesłanki te zostaną poddane ocenie, konieczne jest uprzednie, jednoznaczne ustalenie, że skarżąca w ogóle odpowiedzialności tej podlega, to jest, że popełniła konkretny delikt administracyjny sankcjonowany w ustawie o transporcie drogowym. Ponownie rozpoznając sprawę organ Inspekcji Transportu Drogowego powinien uwzględnić powyżej wyrażoną ocenę prawną i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania, w tym zwłaszcza przeprowadzi ocenę całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego na okoliczność uznania skontrolowanego przewozu drogowego za regularną komunikację publiczną, o której stanowi § 18 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...], nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 8.000 zł będącej wynikiem popełnienia naruszenia z lp. 2.1 załącznika nr 3 do u.t.d. (wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym). W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że przesłuchiwany w trakcie kontroli kierowca zeznał, że w momencie kontroli wykonywał regularny przewóz osób przewożąc dzieci do szkół i był to przewóz zamknięty dzieci z gminy [...] do szkół w miejscowości [...]. Zamknięty charakter przewozu potwierdzili inni przesłuchiwani w charakterze świadka. Nadto w autobusie nie było kasy fiskalnej. Organ ustalił, że skarżąca posiadała zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, jednak nie posiadała na dzień kontroli zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych. Przewóz realizowany był zgodnie z umową z dnia [...] lipca 2014 r. pomiędzy skarżącą a gminą [...]. Organ podkreślił, że podstawowymi dwoma cechami charakteryzującymi przewóz regularny specjalny są regularność tego przewozu oraz przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów), z wyłączeniem innych osób. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skarżąca dokonywała przewozu ściśle określonej kategorii pasażerów, zatrzymując się na przystankach zgodnie z rozkładem jazdy dla tej linii komunikacyjnej przy jednoczesnych ustalonych godzinach odjazdów z tych przystanków, określonych w umowie. Ewentualne korekty dotyczące czasu odjazdów i lokalizacji niektórych przystanków nie mogą mieć istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Skarżąca spółka złożyła odwołanie pismem z dnia [...] listopada 2016 roku, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie zarzucając decyzji błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez uznanie, że skarżąca nie dysponuje zezwoleniem na wykonywanie regularnego przewozu specjalnego na trasie [...] - [...] przez [...] - [...]. Skarżąca wskazała, że w dniu kontroli wykonywała transport na podstawie zezwolenia z dnia [...] sierpnia 2014 r. wydanego przez Wójta Gminy [...] na trasę, na której transport się odbywał. Zezwolenie uprawniało ją do wykonywania regularnych przewozów w krajowym transporcie drogowym, natomiast transport z dnia kontroli był, jak słusznie ustalił organ, przewozem regularnym specjalnym, który jest jednym z rodzajów przewozu regularnego. Zdaniem strony każdy przewóz regularny specjalny jest przewozem regularnym, dlatego nie można uznać, że skarżąca wykonywała przewóz bez zezwolenia. Posłużenie się przez ustawodawcę liczbą pojedynczą ("zezwolenie") w art. 18 ust. 1 u.t.d. oznacza, że jedno zezwolenie jest wystarczające do wykonywania przewozu regularnego i przewozu regularnego specjalnego. Wykonując przewóz regularny przewoźnik musi spełnić bardziej restrykcyjne warunki, dlatego takie zezwolenie obejmuje również uprawnienie do wykonywania przewozu regularnego specjalnego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., wskazaną we wstępie, Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgadza się z zakwalifikowaniem przez organ I instancji spornego przewozu jako regularnego specjalnego i nałożeniem kary pieniężnej za brak zezwolenia na wykonywanie takiego przewozu. Organ podkreślił, że cechą wspólną przewozu regularnego jak i regularnego specjalnego jest regularność ich wykonywania, jednak przewóz regularny specjalny nie jest przewozem publicznym – jest skierowany do określonej grupy osób i nie jest konieczne spełnienie przez niego wszystkich przesłanek zamieszczonych w art. 4 ust. 7 u.t.d. Organ II instancji podkreślił, że przewóz regularny i przewóz regularny specjalny to dwa niezależne od siebie rodzaje przewozów, na które wydawane są dwa różne zezwolenia. Nieuzasadnione w ocenie organu jest interpretacja, zgodnie z którą w zezwoleniu na przewóz regularny zawiera się uprawnienie do wykonywania także przewozu regularnego specjalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe rozstrzygnięcie skarżąc reprezentowana przez adwokata, wniosła ona o umorzenie postępowania, bowiem od dnia ujawnienia naruszenia, tj. [...] grudnia 2014 r., upłynął okres 2 lat. Niezależnie od powyższego wniosła o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów. Skarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 18 ust. 1 u.t.d. poprzez nałożenie na skarżącą kary pieniężnej, pomimo że dysponuje zezwoleniem na wykonywanie regularnego przewozu specjalnego na trasie [...] – [...] przez [...] – [...]. Główny Inspektor Transportu Drogowego, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych obejmuje zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych. W myśl art. 92a ust. 1 powołanej ustawy, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 6). W pierwszej kolejności odnosząc się do kwestii upływu 2 lat od dnia ujawnienia naruszenia wskazać należy, że zgodnie z art. 92c ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1907, ze zm.) nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. Jak podkreśla się w orzecznictwie, o wejściu decyzji do obrotu prawnego decyduje data jej doręczenia przez organ, stosownie do przepisu art. 110 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23, ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) – zob. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 997/15. W niniejszej sprawie decyzja organu II instancji została doręczona skarżącemu dnia [...] grudnia 2016 r., a więc przed upływem dwóch lat od dnia ujawnienia naruszenia. Przechodząc do drugiego zarzutu skargi wskazać należy, że obecnie do uznania danego przewozu za regularny specjalny, nie jest niezbędne spełnienie wszystkich warunków przewozu regularnego z art. 4 pkt 7 u.t.d. Przepis ten brzmi: przewóz regularny - publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2015 r., poz. 915). Zgodnie z art. 4 pkt 9 u.t.d. przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Przewóz regularny specjalny nie stanowi więc rodzaju, czy podtypu przewozu regularnego a osobną kategorię przewozów. W art. 4 pkt 11 u.t.d. definiując przewóz okazjonalny wskazano, że jest nim przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, co również wskazuje na osobną od przewozów regularnych kategorię przewozów regularnych specjalnych. Przewozy regularne specjalne mają jedynie jedną cechę wspólną z przewozami regularnymi, którą jest regularność, tj. wykonywanie przewozu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami a nie inne kwestie związane np. z cennikami podawanymi do publicznej wiadomości. Zasadnicza różnica pomiędzy przewozem regularnym a przewozem regularnym specjalnym polega na tym, że ten ostatni nie jest przewozem publicznym. Wobec tego nie ma żadnych podstaw, aby wymagania właściwe dla przewozu regularnego łączyć z przewozem regularnym specjalnym. Wspólną cechą obu rodzajów przewozu jest wyłącznie regularność ich wykonywania. Przy czym zauważyć należy, że z uwagi na brzmienie art. 22 ust. 4 u.t.d. inaczej określono dokumenty niezbędne do wydania zezwolenia na przewóz regularny specjalny a inaczej na przewóz regularny (art. 22 ust. 1). Przepis art. 22 ust. 4 nie stanowi uzupełnienia dokumentów wymaganych przez art. 22 ust. 1 gdyż: po pierwsze nie wskazuje, że do tego typu zezwolenia dodatkowo należy złożyć dokumenty określone w art. 22 ust. 1, a nadto powtarza np. proponowany rozkład jazdy z art. 22 ust. 1 pkt 1 w art. 22 ust. 4 pkt 2, nieco go modyfikując przez wyeliminowanie konieczności podania godziny przyjazdów i określenia kursów. Do umowy z [...] lipca 2014 r. załączono wykaz tras (załącznik nr 1), zaś w umowie wskazano godziny dowozów, co świadczy o regularności przewozów. Na marginesie wskazać należy, odnośnie kwestii podawanego do publicznej wiadomości cennika, że przepis art. 22 ust. 4 u.t.d. nie przewiduje przedłożenia do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych w krajowym transporcie drogowym cennika, który jest wymagany przy przewozach regularnych (art. 22 ust. 1 pkt 5 u.t.d.). W Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 6 marca 2014 r. w sprawie wzorów zezwoleń na wykonywanie krajowych i międzynarodowych przewozów drogowych osób oraz wypisów z zezwoleń (Dz. U. z 2014 r., poz. 402) inaczej określono wzór zezwolenia na przewóz regularny w transporcie krajowym (załącznik nr 1), a inaczej na przewóz regularny specjalny (załącznik nr 20 - § 1 ust. 1 rozporządzenia). Jak wynika z akt administracyjnych Urząd Miejski w [...] pismem z dnia [...] marca 2016 r. poinformował organ, że strona niniejszego postępowania na dzień [...] grudnia 2014 r. nie posiadała żadnych zezwoleń na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych. Nadto Urząd Gminy w [...] pismem z dnia [...] marca 2016 r. stwierdził, że na rzecz X nie zostało wydane zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych ważne na dzień [...] grudnia 2014 r. W związku ze złożonymi przez skarżącą wnioskami o wydanie zezwoleń Wójt Gminy [...] wydał w dniu [...] sierpnia 2014 r. jedynie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Sąd podziela stanowisko, że "przewóz regularny specjalny" stanowi specyficzny rodzaj w ramach ogólnej kategorii" przewozu regularnego. Skoro zaś ustawodawca penalizuje (w ramach l.p. 2.1. załącznika nr 3 do u. t. d.) wykonywanie jakiegokolwiek przewozu regularnego bez stosownego zezwolenia (zaświadczenia lub potwierdzenia), jest oczywiste, że kara tam przewidziana dotyczyć musi także szczególnej odmiany tego przewozu, tzn. "przewozu regularnego specjalnego". Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, wobec powyższych ustaleń, nie ma wątpliwości co do prawidłowości uznania przedmiotowych przewozów za przewozy regularne specjalne. Świadczy o tym ich powtarzalność (regularność), wg określonego rozkładu jazdy i wedle określonych godzin. Zdaniem Sądu organy nie naruszyły też przepisów postępowania tj. art. 6, 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a. mającego wpływ na wynik sprawy, przez nieodniesienie się w sposób prawidłowy do dowodów i twierdzeń strony; art. 7 k.p.a. przez niedopełnienie obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności oparcie decyzji na okolicznościach nieudowodnionych oraz niesprawdzonych w trakcie postępowania, a także naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 przez porzucenie obowiązku zgromadzenia pełnego, obiektywnego i rzetelnego materiału dowodowego w sprawie oraz przez oparcie decyzji na niejednoznacznym i niepełnym materiale dowodowym, oraz nieuwzględnienie argumentów strony, a także art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia bez wykazania przez organ faktów oraz okoliczności, które uznał za udowodnione, a którym nie dał wiary oraz wykazania przyczyn dla których nie uwzględnił argumentów strony. Zebrane w sprawie dowody były wystarczające do zakwalifikowania świadczonych przez skarżącą przewozów jako przewozów regularnych specjalnych. Sąd podziela poglądy zaprezentowane w orzecznictwie NSA dotyczące podobnych stanów faktycznych, w którym uznano za przewóz regularny specjalny dzieci do szkół i pracowników do pracy (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 165/12, wyrok NSA z 13 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1550/12, wyrok NSA z 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2180/13). Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) oddalił skargę.