II GSK 2180/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Marzena Bal po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K.P od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 21 maja 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1721/12 w sprawie ze skargi K.P. na decyzje G. z dnia [...] r. nr [...] [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. P. na rzecz G. kwotę 900 (dziewięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 21 maja 2013r. sygn. akt III SA/Kr 1721/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargi K. P. na decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2012 r. o numerach 1) [...] oraz 2) [...] o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia. Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia: W dniu 8 marca 2012 r. inspektorzy [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego przeprowadzili kontrolę dwóch pojazdów, wykonujących przewozy na linii komunikacyjnej K.-K., D.-K., w ramach przewozu regularnego specjalnego dzieci do Gimnazjum w K. Przewozy były wykonywane w imieniu i na rzecz skarżącej K. P. W toku czynności kierowcy nie posiadali i nie okazali wymaganego zezwolenia lub wypisu z zezwolenia na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym wydanych dla skarżącej. K. P. wyjaśniła, że złożyła wniosek w wydanie zezwolenia w dniu 27 lutego 2012 r., natomiast Wójt Gminy N. T. wydał je w dniu 19 marca 2012 r., a więc po kontroli drogowej. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzjami z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] oraz z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] na podstawie art. 92a ust. 1, 6, 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej: u.t.d. ) oraz pkt 2.1 załącznika do ww. ustawy nałożył na K. P. dwie kary pieniężne każda po 8000 zł za wykonywanie przewozu regularnego osób bez wymaganego zezwolenia. Od powyższych decyzji skarżąca złożyła odwołania do Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD), w których stwierdziła, że każdy ze spornych przewozów nie był przewozem regularnym specjalnym w myśl ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity z 2012 r. poz. 1265 z późniejszymi zmianami, dalej: u.t.d.). Swoje stanowisko oparła na korzystnych dla niej wyrokach sądów administracyjnych o podobnym stanie faktycznym. GITD decyzjami z dnia [...] września 2012 r. nr [...] ([...]) oraz nr [...] ([...]), utrzymał w mocy zaskarżone decyzje organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że za regularnością przewozów przemawia fakt, iż w umowie nr [...] zawartej między Gminą N. T. a Firmą "[...]" K. P. w dniu [...] sierpnia 2011 r. strony określiły trasy przewozu wraz z godzinami odjazdu z poszczególnych miejsc (przystanków). Umowa określała też wyodrębnioną grupę osób, której przewozy dotyczyły, mianowicie uczniów gimnazjum K., gimnazjum w K. oraz szkoły podstawowej w K. GITD podniósł także, że w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 684/92, w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu pasażerów autokarem i autobusem (Dz.U. UE.L.92.74.1) wskazano, iż przewóz uczniów do szkoły, jest klasycznym przekładem przewozów regularnych specjalnych. Od powyższych decyzji K. P. wniosła skargi o tej samej treści do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. (dalej: WSA w K.). Wnosząc o uchylenie zakwestionowanych decyzji skarżąca podtrzymała stanowisko, że przewozy wykonywane na trasie K. – K. – D. – K. z dniu 8 marca 2012 r. nie były przewozami regularnymi specjalnymi w myśl obowiązującej ustawy, gdyż nie spełniały warunków określonych w zezwoleniu, a dotyczących: dni, godzin odjazdu i przyjazdu, ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. Na rozprawie w dniu 21 maja 2013 r. WSA w K. postanowił na podstawie art. 111 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 2700, dalej: p.p.s.a.) połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia obydwie sprawy. Oddalając skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał, że podziela stanowisko organu, iż sporne przewozy stanowiły przewozy regularne specjalne, o jakich mowa w art. 4 pkt 7 u.t.d. Według WSA w K. w rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że kontrolowany przewóz dotyczył określonej grupy osób (uczniów szkół) z wyłączeniem innych osób, odbywał się według harmonogramu określającego przebieg tras oraz godziny przewozu uczniów, ponadto uczniowie byli obowiązani okazać identyfikator przy wsiadaniu do autobusu a za przewóz dzieci były ustalone dzienne stawki. W ten sposób udowodnione zostało, że przewóz dotyczył określonej grupy osób w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, a więc zawierał cechy przewozu regularnego specjalnego. Sąd I instancji podzielił pogląd organów administracyjnych, że za tym, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przewozem regularnym specjalnym przemawia również treść rozporządzenia Rady EWG z dnia 16 marca 1992 r. nr 684/92. Rozporządzenie to miało na celu ustalenie wspólnych zasad, mających zastosowanie do międzynarodowego przewozu osób transportem drogowym. W jego treści jednoznacznie zostało wskazane, że przewozy regularne specjalne obejmują przewozy uczniów i studentów do i z instytucji edukacyjnej. W ocenie Sądu I instancji, że przewozy regularne specjalne mogą być zróżnicowane w zależności od potrzeb użytkowników, nie ma wpływu na ich zaliczenie do usług regularnych. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku K. P. zarzuciła: I. Naruszenie przepisów prawa materialnego przez: 1) błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 4 pkt 7 i 9 u.t.d. poprzez przyjęcie, że przewóz wykonywany przez skarżącą jest przewozem regularnym, 2) błędne zastosowanie przepisu rozporządzenia Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu osób autokarem i autobusem mianowicie przepisu, który stanowi, że: " specjalne usługi regularne obejmują w szczególności przewóz uczniów i studentów do i z instytucji edukacyjnej", w sytuacji kiedy skarżąca będąca przewoźnikiem zawarła z organizatorem umowę a to z kolei wyłącza konieczność uzyskania zezwolenia, 3) błędne zastosowanie polegające na niezastosowaniu przepisu rozporządzenia Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu osób autokarem i autobusem, mianowicie przepisu, który stanowi, że: "specjalne usługi regularne nie wymagają zezwolenia pod warunkiem, że są objęte umową zawartą pomiędzy organizatorem a przewoźnikiem (postanowienia ogólne do licencji na wykonywanie transportu)", w sytuacji istnienia przedmiotowej umowy, co wyłącza konieczność uzyskania zezwolenia przez skarżącą. II. Naruszenie przepisów postępowania, a to: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7,77 i 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na zaaprobowaniu przez Sąd, iż prawidłowo zostały poczynione przez organ administracji ustalenia faktyczne w zakresie ustalenia, że dowóz dzieci do szkoły odbywa się regularnie, o czym przesądza jednoznacznie treść umowy. W myśl bowiem obowiązujących w polskiej procedurze administracyjnej zasad prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów, określony fakt można dowodzić wszelkimi możliwymi środkami, a takich niewątpliwie skarżąca dostarczyła w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w postaci informacji sporządzonej przez Dyrektora Gimnazjum w K. z dnia 30.07.2012 r., notatki z dnia 5.09.2011 r., załącznika nr 1 do umowy, z treści których wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że usługi transportowe świadczone przez skarżącą nie są i nie mogą być uznane za regularne, 2) art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, co doprowadziło z kolei do niezastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ lub c/ p.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według skarżącej kasacyjnie, naruszenia przepisów postępowania, o których mowa powyżej, miały istotny wpływ na wynik sprawy. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie w razie zaistnienia przesłanek z art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a w każdym z tych przypadków zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy rozpoznać zasadność zarzutów naruszenia prawa materialnego, albowiem wynik tej oceny będzie determinował ocenę zarzutów o charakterze procesowym, które w znacznej mierze mają charakter wtórny. Dopiero bowiem ocena, które przepisy prawa materialnego będą miały w sprawie zastosowanie i jaka jest ich prawidłowa wykładnia, pozwoli stwierdzić jaki winien być zakres ustaleń niezbędnych dla wyjaśnienia sprawy oraz ocenić – czy były należycie dokonane. Nadto w rozpoznawanej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się ściśle z naruszeniem prawa materialnego, toteż uzasadnione jest łączne odniesienie się do tych zarzutów. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy pojazdy znajdujące się w dyspozycji skarżącej kasacyjnie zatrzymane do kontroli drogowej w dniu 8 marca 2012 r., wykonywały przewóz regularny specjalny w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie drogowym. Nałożenie dwóch kar pieniężnych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia było bowiem konsekwencją przyjęcia przez organ, że każdy z kontrolowanych przewozów był przewozem regularnym specjalnym. W myśl art. 18 ust. 1 u.t.d. wykonywanie przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 9 u.t.d., przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Z kolei art. 4 pkt 7 u.t.d. definiuje przewóz regularny jako publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w u.t.d. i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2012 r. poz. 1173). Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że przewóz regularny specjalny nie jest przewozem o charakterze publicznym i tym różni się zasadniczo od przewozu regularnego, o którym mowa w art. 4 pkt 7 u.t.d. Dlatego nie ma podstaw do tego, aby do przewozu regularnego specjalnego odnosić te wszystkie wymagania, które wiążą się z wykonywaniem "zwykłego" przewozu regularnego. Wspólną cechą tych przewozów jest jedynie regularność ich wykonywania. Innymi słowy, dla uznania przewozu za regularny nie jest konieczne wykazanie spełnienia wszystkich przesłanek (w dosłownym rozumieniu) zamieszczonych w art. 4 pkt 7 u.t.d. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przewóz stanowiący przedmiot sporu w rozpatrywanej sprawie posiadał wszystkie cechy przewozu regularnego specjalnego. Dotyczył pewnej określonej i zamkniętej grupy osób (uczniów ściśle określonej szkoły) i miał charakter regularny (powtarzalny na określonej trasie i w określonych godzinach – początkowe godziny są przywozu dzieci do szkoły są ściśle określone, natomiast odwożenie dzieci odbywa się w godzinach od 12,35 do 15,20 ). Możliwość zmiany tras oraz godzin kursowania pojazdów z uwagi na potrzeby szkoły, na co powołuje się K. P., próbując wykazać, że przedmiotowe przewozy nie miały regularnego charakteru, nie niweczy prawidłowych ustaleń organów, zaakceptowanych przez Sąd I instancji, co do charakteru każdego z wykonywanych przewozów. Wskazywane przez skarżącą kasacyjnie ewentualne zmiany nie świadczą bowiem o tym, że każdy przewóz wymagał indywidualnego ustalenia zarówno trasy, jak i rozkładu czasowego. Można dodać, że z ustawy o transporcie drogowym nie wynika, iż regularność wykonywania przewozów wyklucza dopuszczalność zmian w czasowym rozkładzie jazdy i trasach przejazdów. Powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przykładowo w wyrokach z dnia 19 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 165/12, z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt II GSK 1179/12. Powyższa wykładnia przepisów ustawy o transporcie drogowym znajduje również potwierdzenie w unormowaniach unijnych, zawartych między innymi w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu osób autokarem i autobusem (Dz.Urz. UE L 92.74.1), zmienionego następnie na mocy rozporządzenia Rady (WE) nr 11/98 z dnia 11 grudnia 1997 r. a także w rozporządzeniu Rady (WE) nr 12/98 z dnia 11 grudnia 1997 r. (Dz.Urz. UE L 98.4.10). Wymienione wyżej unijne akty normatywne nie mają bezpośredniego zastosowania do krajowego przewozu osób, niemniej mogą one stanowić wskazówkę przy interpretacji prawa krajowego. Zgodnie z przepisem art. 2 pkt 1.2. rozporządzenia Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. specjalnymi usługami regularnymi (czyli – jak stanowi ustawodawca krajowy – przewozami regularnymi specjalnymi) są usługi, które polegają na przewozie określonych kategorii pasażerów z wyłączeniem innych pasażerów, w takim stopniu, w jakim usługi te wykonywane są zgodnie z warunkami określonymi w pkt 1.1. Ustawodawca europejski wskazał również w art. 2 pkt 1.2. przykłady specjalnych usług regularnych, stanowiąc, że obejmują one między innymi przewóz pracowników na trasie między miejscem pracy a miejscem zamieszkania. Ponadto, co należy podkreślić, w przepisie tym wyraźnie wskazano, iż fakt, że usługi specjalne mogą być zróżnicowane w zależności od potrzeb użytkowników, nie ma wpływu na zaliczenie ich do regularnych usług. Zgodnie z art. 2 pkt 1.1. rozporządzenia Rady (EWG) regularne usługi (czyli przewozy regularne), są to usługi polegające na przewozie osób w określonych odstępach czasu i kreślonymi trasami, przy założeniu, że pasażerowie są zabierani na z góry określonych przystankach i dowożeni na z góry określone przystanki. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną, w pełni podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1550/12, że stosując wykładnię prawa krajowego uwzględniającą posiłkowo wyżej wymienione unormowania prawa europejskiego, przyjąć należy za prawidłową przyjętą przez organ definicję przewozu regularnego specjalnego w zakresie "regularności". Chodzi o jego zróżnicowanie w zależności od potrzeb użytkowników (pasażerów). Rzeczą tylko i wyłącznie przewoźnika jest bowiem takie zorganizowanie przewozów osób i zawarcie takich umów, aby przewozy te odbywały się zgodnie z prawem i możliwe było uzyskanie stosownego zezwolenia we właściwym organie. Nie są także uzasadnione zarzuty sformułowane w punkcie I pkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej. Nie można stosować analogii do art. 4 pkt 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. (przewozy regularne specjalne zdefiniowane w art. 2 (1.2) nie wymagają zezwolenia, jeśli są objęte umową zawartą pomiędzy przewoźnikiem a organizatorem), ponieważ ten akt prawa wspólnotowego odnosi się wyłącznie do przewozów osób autobusami i autokarami na liniach międzynarodowych. Zwolnienie z obowiązku uzyskania zezwolenia w przypadku umowy na przewóz regularny specjalny ze zleceniodawcą tego przewozu musiałby wynikać wprost z u.t.d. Tam jednak takiego zwolnienia nie znajdujemy. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższą argumentację, aprobuje wykładnię prawa materialnego dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, przy uwzględnieniu wyżej poczynionych uwag, co przesądza o bezzasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 4 pkt 7 i pkt 9 u.t.d. oraz art. 4 pkt 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 684/92 z dnia 16 marca 1992 r. W tym kontekście normatywnym za bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że organ nie naruszył przepisów procedury administracyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich istotnych zarzutów skargi oraz ocenił zaskarżoną decyzję zgodnie z wymogami art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd przedstawił swoje stanowisko w zasadniczych kwestiach decydujących o sposobie rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślić należy, że Sąd pierwszej instancji nie stwierdził naruszeń postępowania ze strony organu, a stanowisko Sądu w tej kwestii jest w pełni trafne. Uznać należy, że postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało prawidłowo, a zaskarżona decyzja GITD jest wystarczająco uzasadniona. Z tych wszystkich względów, na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną K. P. Orzekając o kosztach postępowania należnych organowi od skarżącej kasacyjnie K. P., Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z prawa wynikającego z art. 207 § 2 p.p.s.a. Znajdowało to uzasadnienie w fakcie, że rozpoznawana sprawa składała się z połączonych spraw mających tożsamy charakter.