III SA/Kr 1721/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie SO del. Janusz Bociąga (spr.) WSA Dorota Dąbek Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2013 r. sprawy ze skarg K. P. Firma "A" na decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 28 września 2012r. nr [....] z dnia 28 września 2012r. nr [....] w przedmiocie kary pieniężnej skargi oddala Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (zwany dalej w skrócie WITD) decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] działając na podstawie art. 92a ust. 1, 6, 7 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz pkt. 2.1 załącznika do ustawy nałożył na K. P. Firma "A" karę pieniężną w kwocie 8000 zł za wykonywanie w dniu 8 marca 2012 r. przewozu regularnego osób bez wymaganego zezwolenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że dnia 8 marca 2012r. w miejscowości K (Gimnazjum) na drodze gminnej Wojewódzki Inspektorat Ruchu Drogowego zatrzymał do kontroli samochód marki [...], typu autobus o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował K. K. Na podstawie przesłuchania K. K. z dnia 8 marca 2012r. organ kontrolujący ustalił, iż wykonywany był przewóz na linii komunikacyjnej K - K, D. – K., w ramach przewozu regularnego specjalnego dzieci do Gimnazjum w K. W toku czynności kontrolnych organ ustalił, iż kierowca nie posiadał i nie okazał wymaganego zezwolenia lub wypisu z zezwolenia na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Kierowca okazał jedynie wypis z licencji nr [...] dla przedsiębiorcy P. K. – Usługi Transportowe, na którego początkowo organ wszczął postępowanie administracyjne, w toku, którego stwierdził, iż kontrolowany przewóz osób w dniu 8 marca 2012r. był wykonywany w ramach umowy z Firmą "A" K. P. a P. K. Usługi Transportowe, z której wynika, iż usługodawca – P. K. Usługi Transportowe świadczy usługi na rzecz usługobiorcy – Firmy "A" K. P., polegające na dowozie uczniów. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] działając na podstawie art. 92a ust. 1, 6, 7 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym oraz pkt. 2.1 załącznika do ustawy nałożył na K. P. Firma "A" karę pieniężną w kwocie 8000 zł za wykonywanie w dniu 8 marca 2012 r. przewozu regularnego osób bez wymaganego zezwolenia. W dniu 8 marca 2012r. w miejscowości K (Gimnazjum) na drodze gminnej przez Wojewódzki Inspektorat Ruchu Drogowego zatrzymany został do kontroli samochód marki Renault, o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował K. P. Na podstawie przesłuchania K. P. z dnia 8 marca 2012r. organ kontrolujący ustalił, iż wykonywany był przewóz na linii komunikacyjnej K - K, D - K, w ramach przewozu regularnego specjalnego dzieci do Gimnazjum w K. W toku czynności kontrolnych organ ustalił, iż kierowca nie posiadał i nie okazał wymaganego zezwolenia lub wypisu z zezwolenia na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Kierowca – K. P. dnia 8 marca 2012r. zeznał, iż jest zatrudniony w Firmie "A" K. P. Mając na uwadze powyższe, WITD wszczął postępowanie administracyjne w stosunku do Firmy "A" K. P. w celu ustalenia czy podmiot powierzający zgodnie z zawartą umową przewóz, posiada odpowiednie uprawnienia w postaci zezwolenia na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. W toku niniejszego postępowania administracyjnego K. P. wyjaśniła, że złożyła wniosek w wydanie zezwolenia w dniu 27 lutego 2012r., natomiast Wójt Gminy N wydał je w dniu 19 marca 2012r., a więc po kontroli drogowej. Od powyższych decyzji Firma "A" w N złożyła odwołania do Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Stwierdziła, że przewóz kontrolowany w dniu 8 marca 2012r. nie był przewozem regularnym specjalnym w myśl ustawy o transporcie drogowym z 6 września 2001r. Swoje stanowisko oparła na korzystnych dla niej wyrokach sądów administracyjnych w jej sprawie o podobnym stanie faktycznym. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzjami z dnia 28 września 2012r. [...] oraz nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone decyzje organu I instancji. Organ ustalił stan faktyczny tożsamy z tym, który wynikał z materiału zgromadzonego przez organ wydający zaskarżone decyzje, a ponadto wskazał dodatkowe argumenty na poparcie stanowiska organu orzekającego w I instancji. W uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że za regularnością przewozów przemawia fakt, iż w umowie nr [...] zawartej między Gminą N a Firmą "A" K. P. w dniu 30 sierpnia 2011r. strony określiły trasy przewozu wraz z godzinami odjazdu z poszczególnych miejsc (przystanków). Umowa określała też wyodrębnioną grupę osób, której przewozy dotyczyły, mianowicie uczniów gimnazjum K, gimnazjum w K oraz szkoły podstawowej w K. To w ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego było przesłanką uznania przewozu wykonywanego na podstawie umowy nr [...] za przewóz regularny specjalny. Organ przytoczył także treść rozporządzenia Rady (EWG) nr 684/92, w sprawie wspólnych zasad międzynarodowego przewozu pasażerów autokarem i autobusem (Dz.U. UE.L.92.74.1) w którym wskazano, iż przewóz uczniów do szkoły, jest klasycznym przekładem przewozów regularnych specjalnych. Przewozy takie należy bowiem kwalifikować jako spełniające wszystkie przesłanki przewozu regularnego specjalnego określone w ustawie o transporcie drogowym, bowiem wykonywane są w określonych odstępach czasu i po określonej trasie, a także dotyczą zamkniętej grupy osób. To, że czasami może dojść do zmiany godzin czy trasy przejazdu nie oznacza, że przewozy tracą charakter regularności, gdyż zgodnie z ustawą o transporcie drogowym jest to dopuszczalne, w sytuacji gdy nie jest to zależne od strony. Organ nie zgodził się również z argumentem strony odwołującej się dotyczącym odpowiedzialności organu wydającego zezwolenie za zwłokę w wydaniu dokumentu. Z pisma wójta gminy N wynika, że strona złożyła wniosek o wydanie zezwolenia w dniu 27 lutego 2012 r., a przedmiotowe zezwolenie zostało wydane przez organ w dniu 19 marca 2012 r. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl § 3 załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym, w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Wójt gminy N wydał decyzję o udzieleniu zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych po przeprowadzeniu postępowania, które trwało niespełna miesiąc o wniesienia przez stronę wniosku. Od powyższych decyzji K. P. wniosła skargi o tej samej treści do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W ich uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że przewóz wykonywany na trasie K – K – D – K z dniu 8 marca 2012 r. nie był przewozem regularnym specjalnym w myśl obowiązującej ustawy, gdyż nie spełniał warunków określonych w zezwoleniu a dotyczących: dni, godzin odjazdu i przyjazdu, ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. Podniesiono również, że w takiej samej sprawie i przy udziale tych samych stron wypowiedział się WSA w Warszawie w wyroku z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1460/10 uznając, że tego rodzaju przewóz nie jest przewozem regularnym specjalnym, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 września 2012 r., sygn. akt II GSK 703/11 oddalił skargę kasacyjną. W konkluzji skarg skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji. W odpowiedziach na skargi Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. Ponadto organ zwrócił uwagę, że w umowie z dnia 30 sierpnia 2011 r. strony sprecyzowały trasy przewozu wraz z godzinami odjazdu z poszczególnych miejsc (przystanków) oraz grupę osób, której przewozy dotyczyły (uczniów Gimnazjum w K, Gimnazjum w K oraz SP w K). Na rozprawie w dniu 21 maja 2013 r. Sąd postanowił na podstawie art. 111 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt III SA/Kr 1721/12 i o sygn. akt III SA/Kr 1722/12 i prowadzić je pod wspólną sygnaturą akt III SA/Kr 1721/12. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którą sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.). Z istoty tej kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zasygnalizować należy, że w świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04). Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie spraw administracyjnych i nie ma kompetencji do zmiany zaskarżonych do niego decyzji administracyjnych, bada natomiast czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Na podstawie powyższych kryteriów należy stwierdzić, że wniesione w niniejszej sprawie skargi nie zasługują na uwzględnienie. Bezspornym jest, że przedmiotowej sprawie kontrolowany przewóz polegał na dowożeniu i odwożeniu uczniów do i z Gimnazjum w K, Gimnazjum w L i ze Szkoły Podstawowej w K, na podstawie umowy zawartej w dniu 30 sierpnia 2011 r. pomiędzy Gminą N, jako zleceniodawcą a Firmą "A" w N reprezentowaną przez właściciela K. P., jako zleceniobiorcę, a ponadto, że strona skarżąca wykonywała ten przewóz bez zezwolenia, o którym mowa w art. 18 ust. 1 z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2007r., nr 125, poz. 874). Zgodnie z treścią umowy Wójt Gminy zlecił Firmie "A" w N wykonywanie usług przewozowych polegających na dowozie uczniów do szkół oraz odwozie po zajęciach, ustalając przy tym ilość dziennych kursów w dni nauki w szkołach, czas odjazdu i przyjazdu uczniów, trasy oraz sposób identyfikacji przewożonych dzieci. Ponadto w umowie określono, sposób wyliczenia zapłaty z tytułu wykonania usługi oraz dni wolne od nauki, kiedy przewóz uczniów nie będzie świadczony. Umowę zawarto na wykonanie usługi od dnia 1 września 2011 r. do dnia 29 czerwca 2012 r. Z akt sprawy wynika, że dowóz dzieci do szkoły odbywa się regularnie na podstawie harmonogramu wynikającego z umowy. Dowóz dzieci do szkoły odbywał się o stałych i określonych w harmonogramie jazdy godzinach oraz na stałej trasie przejazdu. Dlatego też zebrane dowody nie pozwoliły na potraktowanie wykonywania transportu osób, jako przewozu okazjonalnego. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że ustawodawca definiując w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym przewóz regularny wskazał, że spełnione muszą być następujące przesłanki: 1/ przewóz osób i ich bagażu; 2/ w określonych odstępach czasu; 3/ określonymi trasami; 4/ na zasadach określonych w ustawie o transporcie drogowym i ustawie prawo przewozowe. Jedyną cechą odróżniającą przewozy regularne specjalne zdefiniowane w art. 4 pkt 9 jest ich niepubliczny charakter, tj. przewożenie określonej grupy osób z wyłączeniem innych osób. Z zestawienia tychże przepisów można sformułować definicję przewozu regularnego specjalnego, zgodnie z którą jest to przewóz niepubliczny dotyczący określonej grupy osób z wyłączeniem innych osób, posiadający cechy przewozu regularnego określone w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym. Pogląd ten, jest ugruntowany w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1274/06, wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2007 r., I OSK 1306/06, wyrok NSA z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 82/08). Dodać należy, że dla uznania przewozu za regularny nie jest niezbędne wykazanie, że kontrolowany przewóz spełnia wszystkie przesłanki wymienione w art. 4 pkt 7 ustawy. Z reguły przewozy regularne wykonywane bez wymaganego zezwolenia są realizowane bez poszanowania wszystkich ustawowych zasad przewozu regularnego (np. rozkład jazdy nie jest podawany do publicznej wiadomości). Gdyby przyjąć, że w takim wypadku przedsiębiorca nie realizuje przewozu regularnego, przepisy przewidujące nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia byłyby zbędne. W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że kontrolowany przewóz dotyczył określonej grupy osób (uczniów szkół) z wyłączeniem innych osób. Co więcej odbywał się według harmonogramu określającego przebieg tras oraz godziny przewozu uczniów. Ponadto uczniowie byli obowiązani okazać identyfikator przy wsiadaniu do autobusu a za przewóz dzieci były ustalone dzienne stawki. W ten sposób udowodnione zostało, że przewóz dotyczył określonej grupy osób w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, a więc zawierał cechy przewozu regularnego specjalnego, jakkolwiek jego wykonywanie odbywało się niezgodnie z zasadami określonymi w ustawie. Trudno założyć, że racjonalny ustawodawca nie chciałby objąć specjalnym zezwoleniem stałych dojazdów do szkół i związanych z tym szczególnych wymagań od przewoźnika. Wysoka kara pieniężna za tego rodzaju brak zezwolenia nie może prowadzić do interpretacji przepisów, pozostawiających bezpieczeństwo osób przewożonych (uczniów), minimalnym wymogom o jakich jest mowa przy przewozie o charakterze okazjonalnym. Strona skarżąca nie wykazała ponadto, aby kiedykolwiek harmonogram przewozu ulegał zmianie, albo, aby strony umowy uzgadniały każdorazowo godziny i trasę przejazdu, co nadawałoby mu charakter przewozu okazjonalnego. Należy również podzielić pogląd organów administracyjnych, że za tym, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przewozem regularnym specjalnym przemawia również treść rozporządzenia Rady EWG z dnia 16 marca 1992 r. nr 684/92. Rozporządzenie to miało na celu ustalenie wspólnych zasad, mających zastosowanie do międzynarodowego przewozu osób transportem drogowym. W jego treści jednoznacznie zostało wskazane, że przewozy regularne specjalne obejmują przewozy uczniów i studentów do i z instytucji edukacyjnej. Fakt, że przewozy regularne specjalne mogą być zróżnicowane w zależności od potrzeb użytkowników, nie ma wpływu na ich zaliczenie do usług regularnych. Z przytoczonych powyżej przyczyn Sąd zauważa, mając na uwadze ustalony stan faktyczny spraw, że nie ma do niego zastosowania odmienny pogląd orzecznictwa sądów administracyjnych zawarty we wskazywanych przez stronę skarżącą orzeczeniach. Skargi nie mogły być uwzględnione, ponieważ kontrola przeprowadzonego postępowania i stanowisko organów administracyjnych nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonych decyzji. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.